农民工权益保护完善透析

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摘要：随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，市场调节作用日益彰显。劳动力市场化调节使农村剩余劳动力向城镇转移速度不断提高。与此相反，传统管理体制仍未得到根本改革，城乡隔离模式下的许多制度仍阻碍着农村劳动力的自由流动，农民工的合法权益得不到充分有效地保护。由于历史及制度形成的城乡差别，农民与城镇居民差距显著。与这两个群体相比，由农村进城务工的农民则形成了一个相对庞大的“中间阶级”。一方面，与城镇居民相比，农民工根本无法享有许多由《劳动法》规定的权利，地位十分低下；但与仍然留在乡下的农民相比，则这些人致富快，条件相对要好得多。正如同志在中国共产党第十六次全国代表大会的政治报告中指出的那样，在一个由计划经济条件下的传统农业国向市场经济条件下的现代工业国转变的过程中，“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”一方面，农民进城务工就业，促进了农民收入的增加，促进了农业和农村经济结构的调整；另一方面也促进了城镇化的发展，促进了城市经济和社会的繁荣。在目前这种条件下，农民工权益的保护是一项亟待解决而又相当艰巨的任务。从同为一个国家的公民来看，对农民工的差别对待是于法不容的，也不利于社会的稳定、持续地发展。因此，从制度上消除不合理的障碍，切实加强对农民工权益的法律保护，既是广大农民工的迫切要求，也是社会发展的客观趋势。

一、农民工权益法律保护存在的问题

农民工是对务工农民的一种称谓。他们是一种保留农民身份的城镇务工者。在我国的传统户籍制度中，农业户口转为非农业户口十分困难。农村家庭联产承包责任制解除了土地对农民的束缚，大量农村剩余劳动力涌向城镇寻找出路；但进城务工的农民并没有改变其农民的固有身份，农民工现象由此而存在。随着我国经济的快速发展和城镇化水平的不断提高，农民工队伍也空前壮大，农民工权益的法律保护问题日显突出。

改革开放后农村率先实行改革，打破了传统集体化生产经营方式，实行家庭联产承包责任制。土地对农民的束缚逐渐削弱，出现了剩余劳动力。与此同时，沿海开放城市通过大量引进外资获得了飞速发展。寻找出路的农村剩余劳动力开始涌向迅速发展的新兴城市，成为农民工。在未来的发展中，城镇化、规模化是一个主流方向。“大城市不仅将继续是人居中心和经济增长的极核，而且仍将是知识、技术创新的中心和参与国际竞争的‘航空母舰’。面对繁重的城镇化任务和经济全球化的挑战，我国不仅需要大大增加中小城市的数量，而且需要大大增加大城市的数量。”[1]在这种条件下，农村剩余劳动力向城市的转移也必然加剧。“按照规模经营的要求，我国实际需要的农业劳动力仅为4，000万至5，000万人。据此测算，在未来20年中，将有3亿左右的农村劳动力流向城镇。若加上需要赡养的人口，则将有4.5至5亿的农村人口转入城镇。2002年我国的城镇化率达到39.1%，比前年提高了1.4个百分点。这意味着当年新进入城镇就业的农村转移劳动力超过1，500万人。”[2]目前，全国农村劳动力到乡以外的地方就业人数在一亿人左右，且平均每年以500万人左右的规模迅速增加。

但是，对照《劳动法》的有关要求，当前农民工合法权益法律保护的现状十分堪忧，主要表现在：

1、劳动合同签订率低。在湖北鄂州汀祖镇，有小铁矿17家，500多名矿工，签了劳动合同的不到一半。去年11月，一名李姓矿工在井下被砸伤，律师和劳动部门前后调查了半个月，才弄清矿工是谁。类此事件，在其他地方也比较普遍。这为雇主逃避责任提供了极大的方便。

2、工资增长缓慢。在我国南方外来劳动力集中的某省，过去10年农民工年工资增长率不足百元。有的地方农民工10年间月收入几乎没有什么变化，甚至还有倒退，“过去在东莞打工，月工资一般600-1000元，如今降到了500-800元。”这么微薄的工资，还被拖欠克扣。2002年全国各地累计拖欠农民工工资达400多亿元，当年劳动监察部门仅追回14亿元。许多农民工辛辛苦苦干一年，连过年回家的钱也得不到，更不用谈养家糊口了。

3、培训参加率低。杨叶乡某厂的50名技术工人，只有10人有资格证书，培训率仅为20%；有的根本就不对农民工进行培训。

4、安全防护措施差。汉口永清片一民工在拆迁旧房时，被水泥楼板砸中头部，不治身亡。据该工地工头姚安友介绍，去年11月，该工地就曾发生了起事故，造成两死一重伤。

5、劳动时间被无限延长。在不太规范的中小企业打工的农民工基本没有休息权的概念，每天平均工作时间在10小时以上。如一家生产季节性产品的小厂，本小利大，产品畅销时为扩大生产量，农民工工作长达十五六个小时甚至十七八个小时。

6、社会福利和保险无着落。按照规定，用人单位要向劳动保障部门支付每人一年1000元的社会福利保险金。为了不出这笔钱，有人就瞒报、少报人数。如某镇容器厂，实际用工120个，但向劳动部门只报20个，社会福利保险金的缴纳仅为1/6.

7、乱收费现象严重。城市政府为自身管理利益出发，对农民工的进城设置了种种制度上的障碍，主要是各种各样的乱收费，如暂住费、卫生费、治安费等。例如，南京市政府于2002年取消了针对农民工的7项行政性收费，其中仅暂住人口管理服务费、就业调节金和就业管理费三项金额就达4500万元之巨，从中可见农民工面对收费承担了何种巨大的压力。

面对保护状况很差的现状，要维护农民工的合法权益，困难很大。①招收农民工的单位多为实力较弱的中小企业，本小利薄，市场上的生存竞争迫使它们不顾一切地节减成本；②近亿的农村剩余劳动力涌进城镇，城市中还存在大量的下岗失业人员，劳动力明显地供过于求，每一个岗位的竞争都十分激烈；激烈的就业竞争迫使农民工服从雇主（企业）的需要而放弃自身的合法权益。这种恶性循环增加了农民工权益法律保护的困难。③执法不公现象依然存在。有的企业可以通过与执法人员的特殊关系来增强他们的市场竞争力；没有这种执法资源的企业则只有通过降低生产成本来增加利润，增强市场竞争力。④城市政府出台了许多限制甚至剥夺农民工合法权益的规章制度，主要是出于方便城市管理的需要。废止或放弃这些规章制度，会加大城市管理的成本。

农民工合法权益得不到法律的及时和强有力地保护，所产生的后果是十分严重的：农民的不满情绪在增长。当前进城打工的基本上是青年农民，他们民主意识和反抗意识强，对社会不公平的忍耐性差，思想上容易走上极端。农民怨言：在家里没有出路，而进城又无门路，干的是脏、累、险的活，受到的却是歧视待遇；遇到困难没人管，打官司又没有钱。甚至有人公然地说：“我们的生命本来就像垃圾一样，生不如死，不如轰轰烈烈干一场。”2000年发生的震惊全国的湖南常德张君案就是一个典型案例。这不能不要求我们的政府引起高度的重视与警惕！

二、农民工权益法律保护问题产生的原因

农民工权益得不到强力保护既有着深刻的社会历史原因，也是现实的利益权衡的结果。几千年的封建统治，传统的自然经济造就了城乡及乡村各村落之间的相互隔离局面。改革开放前的新中国实行高度集中的计划经济体制，对传统的隔离局面不仅没有根本性改变，农业支持工业发展的政策反而扩大了城乡差距，加剧了城乡发展的不平衡性。农村剩余劳动力向城镇转移实质上是经济规律作用下的城乡平衡。从条件差的农村流出的农民工作为理性人，即使在城市受到低于城镇居民的差别待遇，也不会因此而放弃打工机会回家务农。因此，农民工有着错综复杂的社会背景。只有通过这一社会背景，才能看到农民工权益法律保护问题产生的根源。

但是，在当前制度条件下，农民工仍保留了农民身份。一方面。农民工作为农民的权利义务由其家庭代为行使与履行；而另一方面，农民工作为城镇雇佣劳动者的权利义务则由其本人直接行使与履行。随着经济的发展和城镇化水平的不断提高，农民工队伍也不断扩大，农民对土地的依赖逐渐减弱。同时，由于农产品价格偏低，土地的供求状况发生了一定变化，举家外出的农民工既不能改变农民身份，又不敢放弃农民身份，但其农民身份的权利义务又无法找到替代者。因此，现行农民工制度造成的极大负面影响，主要表现在以下几个方面：①农民工的农民身份不利于农村土地的集中，对农业产业化有极大的阻碍作用；②农民工是在城镇打工的农民，属城镇流动人口，不利于城镇的管理和发展；③农民工是生活在城市的农民，城市政府对他们收取各种管理费、许可费等，但很少对他们给予帮助；同时，农村政府因他们拥有承包地的农民身份，也对他们苛以各种税费义务，对他们的关怀帮助却鞭长莫及。农民工的这种双重身份使他们的权利义务严重失衡，承担了许多本不该承担的义务，而他们的权利又难以得到满足。

农民工权益法律保护问题产生的原因主要有：

1、社会历史原因。农民工是我国由传统农业国向现代化工业国转变过渡时期的一个特殊现象。一方面，传统农业积聚了大量的社会生产力，现代农业又排斥大量的农村劳动力，造成农村劳动力严重剩余；另一方面，现代工业的发展需要大批劳动力，导使农业劳动力逐渐参与到现代工业中。在这种转变中，我国特定的社会历史条件使农民工权益保护比较困难。主要有以下几个方面的原因：

①农民文化素质相对比较低，传统观念强，现代法制观念淡薄。“中国的基层社会，尤其是乡村社会，至今基本上仍上一个熟人社会。人们长期在一个地方或者同一个单位生活，形成了各种相互牵连，相互依存的社会关系。人们不愿意为了一般的权利纠纷而严格依法处理，伤及这种社会关系，倒是愿意放弃一些权利，赢得一些情理，以改善同周围的社会关系。”[3]农民工的这种传统意识和较低的文化素质，使适应工业社会需要的现代法治观念极难为他们所接受。这样，走向现代工业社会的农民工既不能以传统方式保护好自身利益，也不能拿起法律武器捍卫自己的权益。

②户籍制度和城乡二元结构的影响。传统户籍固定制度使农民工很难取得城镇居民资格。在这种条件下，许多面向城镇居民的优惠政策农民工无法享有。农民工无论在城市居留多久都无法改变他们的城市流动人口的地位；相反，城市劳动力很大一部分人和城市政府反对农村剩余劳动力流入而对他们采取歧视性政策。因为过量的农村劳动力的流入，对城市劳动力就业和城市政府管理均带来了极大的威胁和困难。

③农民工的无组织性。“如果农民散落在城市而没有自己的组织，成为流民，他们是没有发言权的。从流民角度而言，他们的利益无法‘自致其上’；从国家的角度出发，也因为他们没有组织，无法对他们进行有序的组织化管理。”[4]

2、经济原因。在城乡互动关系中，劳动力受客观经济规律作用自由流动时，有几种可能的情况：①城镇居民与农村居民的各种待遇基本相当。城乡居民间的对流保持一种动态平衡；如作为发达资本主义国家的美、法。国家对农业大量补贴，农业投资收益与工业基本相当，农民待遇与产业工人基本相当，人员对流保持着一种动态的平衡；②农村居民待遇优于城镇居民，劳动力由城镇流向乡村。这一般只是特例。如二十世纪九十年代中后期，我国煤炭行业整体亏损，一部分矿工回流到农村当农民。③城镇居民的待遇优于农村居民，劳动力由乡村流向城镇。这种现象十分普遍，是工业化国家的必经之路。在我国城乡对比中，农村远比城镇差。特别是近几年农产品价格低，农业增收十分困难，农村劳动力向城镇转移无论是速度还是规模都有很大变化。农民工数量不断增加。

农民工权益法律保护问题存在的另一经济方面的原因是法律救济的不经济。从劳动争议的解决到拖欠工资的追讨，如果通过正当途径解决，正常程序一般要经历几个月。而农民工涉案标的额一般在几百元至几千元之间。因此，除涉案金额较大的工伤案件外，很少通过劳动仲裁和诉讼等途径加以解决。而事实上，去年全国各地累计拖欠农民工工资就达400多亿元。由此可见，农村条件相对艰苦导致农村劳动力向城镇大规模转移，城镇劳动力需求供过于求现象导致就业竞争激烈，即使是信誉度不高、工作辛苦甚至高危险的就业岗位仍可招到农民工。同时，法律救济的高成本使农民工理性地回避事后救济。这种恶性循环必然导致农民工权益保护状况每况愈下。

三、农民工权益法律保护的对策

法律保护是一种普适性的制度保护。法律保护必须切合实际，法律所体现的公平正义原则才能得到真正的实现。如前文所述，农民工虽可根据《劳动法》寻求权益保护，可农民工实际所受到的保护远远低于劳动法。根源在于城乡差距悬殊，农民工就业竞争激烈，农民工自身保护能力差以及我国事实上存在的许多不合理的具体管理制度。因此，加强对农民工权益的法律保护必须标本兼治，既要注重对农村政策的宏观改变，也要清除不合理的城乡隔离制度和对农民工不合理的排斥措施。同时，完善立法，加强对农民工的保护更是十分必要。

1、配套措施的改革。对农民工的保护只是一个浅层面上的问题。要真正保护好农民工的权益，必须提高农民的地位，保护好农民的利益。如前所述，城镇只有提高高于农民的待遇才能吸引农民工入城，同时城镇的发展也必须大量的农村劳动力。反之，农村政策不合理，农民不合理地流向城镇，不但增加城镇的压力，而且农民工权益保护也将是空谈。因此，对农村必须做好以下几方面的工作。①取消一切不合理的收费，逐渐降低农业税率；②控制农民生产资料价格，对农资生产部门进行扶持；③鼓励农业产业化、规模化，促进农产品加工业的发展；④减少农业管理成本，加强农业服务。值得一提的是，这些措施只能以立法的形式通过宏观调控予以实现。着力发挥基层政府的服务功能，限制缩小其管理功能，农业才可能按市场要求合理布局，真正向现代农业方向迈进。同时，国家也要改革计划经济时代遗留下来的各项不合理的制度，城市必须取消对农民工的不合理的限制，禁止对农民工的歧视性待遇。本文认为不合理的户籍制度是农民工权益保护的最大的障碍。我国传统户籍管理制度实行农业和非农业定式的两大类分类管理。这一不合理制度在现实操作中有很大弊端：①城镇无法对大批流入的农民工实行统一有效的管理；②农民工作为城镇临时流动人口在生活工作方面多有不便。为了加强管理，城市推行暂住证制度，客观上加重了农民工的负担。刚刚被废止的“三无人员收容遣送制度”不知制造了多少人间悲剧（孙志刚事件即为典型案例）。假设户口是可以自愿合理流动，暂住证有无必要？“三无人员”是否存在？农民工权益是不是有了更多的保障？有无必要采取更多的其他措施来保护农民工的这项权益？答案很明显。

2、法律保护措施。对农民工权益的保护一方面是要提高农民地位，促进农民工的合理流动，减少城镇压力；另一方面是要改革不合理的具体制度，消除城镇对农民的不合理壁垒。同时，根据中国现实条件有针对性地从法律角度加强对农民工权益的保护也是必要的。由于以劳动法为核心的劳动法律法规体系是针对一般劳动关系而设立的，具有一般代表性，是劳工权益保障的一般性标准，对农民工权益保护的特殊性缺乏针对性。因此，有必要建立起一套以劳动法体系为标准的，以农民工为保护对象的特定法律法规体系及其相应执行机制来适应当前农民工权益的需要。笔者试作以下设想：①根据2003年1月5日国务院办公厅下发的《关于做好农民进城务工就业管理的服务工作的通知》，结合各地各部门实际制定出具体实施细则，逐步建立起农民工权益保护法律法规体系；②各级工会设立组织指导农民工团体的专门机构，协调指导农民工团体的活动，确定合理的职责范围；③农民工在自愿合法的基础上可以设立农民工社团组织，负责团体内部成员的自治管理，维护团体成员的合法权益；增加农民工保护自身合法权益的能力；④劳动行政监察部门加大劳动监察执法力度，积极主动地查处劳动违法案件，及时保护农民工合法权益；⑤劳动仲裁机关和法院根据农民工权益保护的特殊情况建立起合理合法的简易的劳动诉讼仲裁程序；⑥建立起适当的律师援助和诉讼仲裁费用减免制度。