小议民事行政抗诉制度的绩效

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关键词:民事行政抗诉/运行绩效/绩效评估

内容提要:民事行政抗诉制度的绩效体现在两个方面，一是通过对人民法院生效民事、行政判决和裁定进行审查，对确有错误的判决、裁定进行抗诉，以保证人民法院最终作出的判决、裁定的正确性。二是通过民事行政抗诉制度的运作，促使人民法院民事、行政审判质量不断提高。采用回归分析的方法对全国检察机关民事行政抗诉案件数量和人民法院再审民事行政判决和裁定改判率进行数量关系验证，分析结果证明，民事行政抗诉制度从设立起就发挥出制度的即时效应。从制度的长期绩效来看，民事行政抗诉制度的运行促进了人民法院民事行政审判质量的提高。

对人民法院错误的生效民事、行政判决和裁定提出抗诉，是检察机关法律监督职能的重要内容。

1990年开始实施的行政诉讼法和1991年开始实施的民事诉讼法分别确立了人民检察院有权对行政诉讼和民事审判活动实行法律监督的基本原则，并赋予人民检察院对人民法院错误的生效民事、行政判决和裁定行使抗诉权。这两部法律的实施标志着我国民事行政抗诉制度正式确立。近二十年过去了，我国民事行政抗诉制度在司法实践中的运行效果如何？是否达到了制度设计的目的？对这些问题进行实证研究，不仅可以客观评价我国民事行政抗诉制度的价值，为相关理论研究提供数据支持，更为重要的是，通过对民事行政抗诉制度的绩效评估，可以发现制度运行中存在的问题，为进一步修改和完善民事行政抗诉制度提供合理的政策建议。

绩效评估，指对组织员工、团队及整个组织的绩效结果作出尽可能客观公正的测量、考核和评价。[1]部分学者在研究民事行政抗诉制度时也涉及制度运行效果的评价问题，但这些研究只是从民事行政抗诉案件的数量增长和质量（改判率）方面来描述民事行政检察工作取得的成绩。[2]由于研究的重点并不是绩效评估问题，这些研究都没有采用统计学方法对数据进行深入分析。

笔者提出民事行政抗诉制度运行绩效的“倒U型曲线”假说并采用全国1993年至2009年共17年的人民检察院民事行政抗诉案件数据和人民法院相关审判数据进行了验证，建立二元线性回归模型对民事行政抗诉制度运行绩效进行评估。

一、研究假设

对制度进行绩效评估实际上是衡量制度目标的实现程度。民事行政抗诉制度的绩效体现在两个方面，一是通过对人民法院生效民事、行政判决和裁定进行审查，对确有错误的判决、裁定进行抗诉，以保证人民法院最终作出判决、裁定的正确性。二是通过民事行政抗诉制度的运行，促使人民法院民事、行政审判质量不断提高。而后一方面正是法律监督的长期和根本目标。对一项制度进行绩效评估，既要考察制度的当期绩效，更要考察制度的长期绩效。具体到民事行政抗诉制度绩效来说，既要衡量民事行政抗诉案件的数量和质量，以评价民事行政抗诉制度的当期绩效，也要衡量人民法院民事、行政审判质量的变化趋势，以评价民事行政抗诉制度的长期绩效。如果民事行政抗诉制度运行多年，而人民法院民事、行政审判质量并未得到明显提高，甚至出现质量下降，就很难说明民事行政抗诉制度发挥了法律监督的职能作用。

在评估制度的长期绩效时，必须注意制度的“生命周期”。任何事物的发展过程一样，制度本身也有一个产生、发展和完善以及不断面临被替代的过程。与之相适应，制度的绩效也会呈现相应的变化趋势并遵循“边际效益递减”规律。[3]因此，我们在评估民事行政抗诉制度的长期绩效时，必须注意在不同阶段应对制度绩效有不同的预期，民事行政抗诉制度的绩效具有阶段性特征。

基于以上分析，提出以下研究假设：

1.在民事行政抗诉制度设立初期，民事行政抗诉案件的数量应呈逐步上升趋势，在运行一段时间后，制度绩效开始显现，此时，民事行政抗诉案件数量会保持一定规模。随着制度效力进一步发挥作用，民事行政抗诉案件数量会逐步趋于下降，民事行政抗诉制度长期效应开始凸现。从民事行政抗诉案件数量变化趋势看，应呈现出“倒U型曲线”的规律。

2.从人民法院民事行政审判活动质量来看，在民事行政抗诉制度设立初期，人民法院民事行政审判活动质量不会有明显改善，但是从长期看，如果民事行政抗诉制度能够发挥其应有绩效的话，人民法院民事行政审判活动质量会逐步提高。

3.人民检察院民事行政抗诉案件的数量与人民法院民事行政审判活动质量应有相关关系，在确定人民法院民事行政审判活动质量的衡量指标后，应当能够运用实证方法证明人民法院民事行政审判活动质量的提高与民事行政抗诉制度的运行之间具有因果关系。

二、实证分析

首先，我们来看人民检察院民事行政抗诉案件数量变化情况。民事行政抗诉制度从1991年开始正式确立，迄今已经运行20年，由于制度确立后，全国检察机关开始设立民事行政检察机构、配备人员需要一定时间，民事行政检察工作尚未全面开展，目前没有搜集到1991年和1992年全国检察机关民事行政抗诉案件数量的数据。笔者采用的是从1993年到2009年共17年的数据。图1是全国检察机关民事行政抗诉案件数量变化趋势情况。[4]

从图1可以看出，全国检察机关民事行政抗诉案件数量从1993年开始呈逐年上升趋势，到2000年达到最高点。2000年案件数量比1993年上升了53.7倍。从2001年开始，案件数量相对保持稳定并呈缓慢下降趋势。这说明，民事行政抗诉制度从设立开始就发挥了制度的即时效应，通过检察机关的抗诉，使相当数量的错误生效民事、行政裁判进入了再审程序，经过再审后绝大多数案件得到了纠正，据统计全国检察机关民事行政抗诉案件再审改变率一般为80%左右。[5]在民事行政抗诉制度运行10年后，制度的长期绩效开始显现，民事行政抗诉案件的数量不再增长。随着制度的长期效应进一步发挥，民事行政抗诉案件数量开始缓慢下降。需要指出的是，在实践部门对民事行政抗诉案件数量下降问题还有不同看法，有的调研报告认为除检察机关自身原因外，法院大力主张调解结案是民事行政抗诉案件案源下降的重要原因之一。[6]这提醒我们有必要分析人民法院以判决和裁定结案的民事行政案件数量变化情况。因为如果民事行政抗诉案件数量下降是因为人民法院以判决和裁定结案的民事行政案件数量下降的话，上面的推论就很难成立。图2是1993年到2008年全国人民法院以判决和裁定结案的民事行政案件数量变化情况。[7]

从图2可以看出，2001年以来全国人民法院以判决和裁定结案的民事行政案件数量并未出现明显下降的情形，这说明民事行政抗诉案件的案源基数并未发生明显变化，而在案源基数不变的情况下，民事行政抗诉案件数量从上升变为缓慢下降，证明了我们前面提出的民事行政抗诉案件数量变化趋势的“倒U型曲线”假设。

其次，要看人民法院民事行政审判活动质量的变化情况，人民法院民事行政审判活动质量是否得到改善，是评估民事行政抗诉制度长期绩效的关键。要评价人民法院民事行政审判活动的质量，首先需要设定评价指标。人民法院民事行政审判活动的质量可以用再审改判率来衡量，尽管对案件被再审改判是否能判定原判决和裁定错误在理论上还存在争议，但是可以推定绝大多数的被改判案件原裁判存在错误。由于我国再审制度设计和司法统计方面的原因，无法得到每年生效民事行政判决和裁定被改判的数据，只能用本年度再审改判案件数除以当年案件审理数作为改判率。图3是1993年到2008年人民法院再审民事行政判决和裁定改判率变化情况。[8]

从图3可以看出，1994年到2001年人民法院再审民事行政判决和裁定改判率呈上升趋势，2001年以后再审改判率不断下降，说明人民法院民事行政审判活动质量不断提高。

人民法院民事行政审判活动质量的提高是否和民事行政抗诉制度的运行之间有因果关系？回答这个问题，既需要对二者关系进行理论分析，又要对二者进行数量关系验证，如果二者在数量关系方面无法得到统计学的验证，理论分析也就失去了实证依据。下面采用回归分析的方法对全国检察机关民事行政抗诉案件数量和人民法院再审民事行政判决和裁定改判率进行数量关系验证。

在建立二元线性回归模型时，人民法院再审民事行政判决和裁定改判率作为因变量用y表示，全国检察机关民事行政抗诉案件数量作为自变量用x表示，C为常数项，β为回归系数，μ为随机干扰项。Y=c+βx+μ

采用1993年至2008年时间序列数据，为了消除变量量纲之间的差异，对数据作了标准化处理，考虑到制度绩效显现具有一定的滞后性，对数据作滞后5期处理。用SPSS软件作回归分析，回归结果表明：尽管调整后的R2不高为0.51，但是F检验统计量对应的概率值为0.008，说明在显著性水平α为0.05时，回归方程通过显著性检验，被解释变量与解释变量的线性关系是显著的，可以建立线性模型。t检验统计量对应的概率值为0.008，说明自变量x系数在显著性水平α为0.05时，通过检验。D-W检验结果也表明模型不存在序列相关性。因此可以建立如下模型：

Y=0.393-0.506x+μ

从模型可以看出，检察机关民事行政抗诉案件数量的变化对人民法院再审民事行政案件改判率的影响为负效应，民事行政抗诉案件数量增加一个单位可以导致人民法院再审民事行政案件改判率下降0.506个单位。回归分析结果说明了民事行政抗诉制度的运行确实可以导致人民法院民事行政审判质量的改善，民事行政抗诉制度的长期绩效是显著的。

三、结论

实证分析结果证明，民事行政抗诉制度从设立起就开始发挥出制度的即时效应，这表现为每年都有相当数量的错误生效民事行政判决和裁定通过检察机关的抗诉进入再审程序并通过再审得到了纠正。从制度的长期绩效来看，民事行政抗诉制度的运行促进了人民法院民事行政审判质量的提高。数据表明，到目前为止，民事行政抗诉制度仍发挥着制度的正效应。因此，那些主张废除民事行政抗诉制度的观点是不能成立的。

按照民事行政抗诉案件数量变化趋势的“倒U型曲线”的规律，现阶段民事抗诉案件的数量已不可能如同制度设立初期时那样逐年急剧上升。因此不必过分忧虑民事行政抗诉案件数量的下降，民事行政抗诉案件数量的缓慢下降正是民事抗诉制度的长期绩效开始显现的结果。现阶段更应注重的是民事行政抗诉案件的质量而不是数量，数据表明，民事行政抗诉案件的质量还有很大提升空间。民事行政抗诉案件质量的提高不仅可以进一步发挥制度绩效，还是制度生命力的保证。

需要指出的是，民事行政抗诉制度只是检察机关对人民法院民事行政审判活动进行法律监督的方式之一。要使人民法院民事行政审判质量得到根本改善，还须综合运用其他法律监督手段，如对法官的职务犯罪活动进行查处，对法官的其他违法违纪行为提出检察建议等。只有与其他监督手段相配合，民事行政抗诉制度的绩效才能充分发挥，法律监督的目标才能最终实现。

注释:

[1]参见李宝元著：《绩效管理：原理•方法•实践》，机械工业出版社2009年版，第94页。

[2]参见黄旭东：《民事抗诉制度的实用主义分析》，载《国家检察官学院学报》2003年第1期，第89页。

[3]参见李怀：《制度生命周期与制度效率递减》，载《管理世界》1999年第3期，第68页。

[4]数据来源：1993年至2009年最高人民检察院工作报告。

[5]引注同[2]。

[6]参见邵世星、安晓玉：《民事行政检察工作现状与发展思考——来自部分地区检察机关的调查与研究》，载《人民检察》2005年第16期，第49页。

[7]数据来源：中国法律年鉴出版社出版的1993年至2008年《中国法律年鉴》。

[8]引注同[7]。