住房租赁合同社会控制论文

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关键词:租金管制/租赁合同的解除限制/长期合同/住宅权

内容提要:很多国家对住房租赁合同进行一定的社会控制，主要有宽严两种模式：租金管制和解约限制。从社会经济效果看，租金管制有助于保障住宅权，也有助于避免贫富分区和促进社会和谐，但会干扰市场规律，因而成本较高。以解约限制为中心的控制则不会过度偏离市场，同时可有效减少租赁合同中当事人的机会主义行为。由于中国目前城市自有住房比例较高，住房市场的主要矛盾是现有住房不足以满足城市化需求，因此不宜进行严格的租金管制，但修订城市房地产管理法、合同法，限制出租人解除住房租赁合同的权利，同时规定租金调整参酌市场水平进行，将有助于维护住房租赁合同的稳定，减少出租、承租双方的策略性行为，降低围绕续约的讨价还价成本，增进社会福利。

一、住房租赁控制的制度比较

目前世界各国的住房租赁控制大体可划分为两种模式，一种以租金管制为中心，主要通过行政手段对租金、房屋维护、租赁期限等事项进行严格限制；另一种以解约限制为中心，着眼于维护住房租赁合同的稳定性，在此之外，不干涉租金数额。前者以美国纽约市为典型，后者以德国为代表。

（一）以租金管制为中心的租赁控制

在美国，租金管制并不是普遍现象，纽约市是个例外。根据1990年代的一项统计，纽约市占有全美被控制租赁住房的39%。[1]其最主要的租金管制规范是1969年的租金稳定法（RentStabilizationLaw）和1974年的承租人紧急保护法（EmergencyTenantProtectionAct），后来整合为租金稳定法典（RentStabilizationCode,RSC）。此外，纽约市的租金管制也受纽约州相关规则的调整。上述规则都汇编NYCRR第9编第2050条至2531条中。

1．租金数额管制。纽约大部分受租金管制的房屋都有一个由房屋与社区维护局（DivisionofHousingandCommunityRenewal,DHCR）确定的最高租金，其数额受建造与出租年代、房屋不动产税额、运营和管理费用、建筑结构与年限、建筑内出租房屋的数量等多项因素的影响（9NYCRR§§2201.3-4）。

对于大部分受租金管制的房屋，租金并不是一成不变的。每隔1-2年，出租人可向DHCR申请提高其租金，后者将参照纽约市租金指导委员会（RentGuidelinesBoard,RGB）的报告决定是否准许。9NYCRR§2102.2-3列明了以下提高租金的规则：（1）出租人必须履行基本的服务，保证房屋处于安全、适居的状态。（2）一年内租金上涨幅度不得超过原租金的15%。（3）在房东对房屋的主要设施、建筑的主要部分进行了重大修缮后，可通过协议的方式提高租金，经管理部门批准后生效。（4）最终决定租金调整的机构是DHCR，调整后若有重大情事变化，可随时撤销或修正。另外，租金管制也不是永久性的。在满足条件时（如月最高租金经逐年提高超过了2000美元，并且通过税收证明表明，承租人每年的家庭收入总和超过17万5千美元），房屋所有人可以请求解除租金管制。

2．限制收回房屋。在纽约市，原则上只要承租人仍继续缴纳租金，出租人就不得收回房屋或驱逐承租人（9NYCRR§2524）。欲收回房屋，出租人必须先通知承租人，遵循特定程序，满足严格的标准，包括：自用；非营利机构收回其出租房屋；承租人居住于他处，有关房屋不是承租人的主要住所；承租人严重违约或违法等。其他理由如拆除、大修、退出租赁市场等，还需要DHCR特别批准，由其授予“清房证明”（evictioncertificate）方可实施。

3．防止规避。防规避规则是租金管制制度有效运行的关键，主要体现在以下几个方面。

（1）信息披露与检查。纽约市有严格的出租房屋登记制度。要求房屋所有人在租赁关系确定后到DHCR登记包括所有人姓名、地址、出租房屋数量、登记日所收的租金数额、有关服务等信息（RSC§2528）。如未及时登记，则只能按法定标准收取租金（N.Y.C.Admin.Code§26-517）。根据9NYCRR§§2103.8-9的规定，出租人还应全面保存关于房屋、承租人、租金、租期的信息资料以备管理当局检查。（2）维护与修理。降低维修标准，减少维修支出是出租人规避租金管制的重要手段。对此，纽约市的应对思路是：其一，通过立法确定房屋适居性标准，承租人可以根据该标准要求出租人提供必要的维修，若出租人无理拒绝，承租人可向相关的管理部门申请垫支维修。维修后管理部门可行使追偿权，在极端的情况下，还可接管房屋，提请追究出租人的刑事责任。[2]其二，承租人可以因出租人的维修服务不合格而要求降低租金乃至免除租金缴纳义务（RSC§2523.4）。其三，若不履行维修职责，出租人将被禁止申请上调租金（N.Y.C.Admin.Code§26-514）。从实际调查上看，纽约市出租房屋的状况非常好。[3]（3）超标租金返还。根据有关规定，超出控制租金水平的租金支付无效，承租人可事后随时请求返还（9NYCRR§§2105.1-2）。根据1969年的租金稳定法，承租人甚至还可以向出租人请求三倍于超出部分的惩罚性赔偿（RSC§2525.1）。（4）禁止转租牟利。按照纽约市的规定，出租人不得禁止承租人转租，以便承租人在短期离开所租住房后（如求学）仍可返回原租赁房屋居住。法律的限制只是：承租人转租的租金水平不得超过控制租金的110%，否则，次承租人可要求三倍于超过部分的赔偿（9NYCRR§2525.6）。

4．租金管制的宪法争议。租金管制要得到贯彻，除了有立法机关的立法外，还要过宪法诉讼这一关。在1919年一个挑战华盛顿租金管制法的案件中，霍姆斯大法官认为住房租赁关涉重大社会公共利益，因此法律对它进行适当规制是正当的，鉴于战后美国社会所面临的特殊状况，并且该法案的管制期限只有2年，因此不构成对私人财产权本质性的侵犯。[4]到1924年，霍姆斯在另外一个类似案件中认为战争状态已终结，因此租金管制不再合宪。[5]在此后的一系列案件中，美国最高法院承继了霍姆斯的意见，一直重申租金管制需要有特殊的社会状况为基础。

认为租金管制应限于紧急状态的观点后来也有所松动，在第二巡回法院1969年审理的一个案件中，HaysFriendly法官甚至明确提出租赁管制立法没必要再以紧急状态或类似情况为前提。[6]此后很多州法院也作出了类似裁决。[7]尽管如此，为了谨慎起见，多数立法者还是选择了更稳妥的制度安排，如纽约市一方面将租金管制与出租房屋的空置率[8]（vacancyrate）联系在一起，另一方面还规定租金管制规则只在一段时间内生效，期限届满后，立法机关将对是否仍有紧急状态[9]进行投票，以决定是否延展。[10]房屋所有权人挑战该制度的另一个思路是认为租金管制构成规范性征收（regulatorytaking）或等同于征收，因而应遵循正当程序并给以充分补偿。这类案例[11]很多，不过到目前为止还没有获得最高法院支持的先例。

（二）以解约限制为核心的租赁控制

相比纽约州直接管制租金的做法，德国和美国其他一些州（如新泽西⑨）采取了相对温和的立场，不直接干涉租金的设定，而是通过对租赁合同的解除施加限制来达到租赁控制的效果。以下重点介绍德国法的制度。德国的租赁合同制度主要规定在德国民法典第535条以下，其中第535条到548条规定了租赁合同的一般规范，适用于所有租赁关系；第549-577条专门规范住房租赁制度。

1．限制为租赁合同设置期限。在德国，欲签订定期的住房租赁合同，出租人必须在缔约时书面告知承租人限制租赁期限的理由。德国民法典主要认可以下三项理由（第575条第1款第1句）：租期届满后，将房屋自用、供亲属或同住者使用；用合法的方式将房屋拆除、大修或置于某种不解除租赁合同会严重影响其进展的状态；准备将房屋租给服务提供人[12]居住。在租赁合同到期前，承租人可询问有关理由是否仍存在，出租人要再次以书面形式作出说明（§575IIBGB）。该说明必须充分具体，以便承租人事后核实。[13]若出租人未履行上述告知或通知义务，或其限制租期的理由有违法律的规定，或有关理由不复存在，则承租人仍可主张有关租赁合同为不定期合同，在期限届满后继续使用有关房屋（§575IIIBGB）。

2．限制不定期住房租赁合同的解除。作为肯定要件，规定出租人只能在有“正当利益”（einberechtigtesInteresse）的情形下才能解除合同（§573IS.1BGB），包括：承租人过失重大违约；出租人欲将房屋自用[14]及供亲属或同住者使用；出租关系的存续影响有关房屋的价值发挥，但房屋可以以更高的价格租于他人或出售除外（§573IIBGB）。作为否定要件，规定出租人不得以提高租金为目的解除合同（§575IS.2BGB）。

3．限制合同解除的社会化条款。为了更大限度地保护承租人，德国法还设定了“兜底”性的“社会化条款”（Sozialklausel）：若承租人对租赁合同的利益大于出租人，解除对承租人、承租人家庭、承租人其他亲属而言过于严苛，即便出租人有正当理由解除合同，承租人仍可拒绝（§574IBGB），例如承租人虽经合理努力仍无法找到合适的替代住宅（§574IIBGB）。

4．限制租金数额与租金上涨幅度。在新租赁合同签订时，当事人原则上可自由确定租金数额。当然，和其他交易一样，租金数额也要受民法一般规则的调整，过高的租金将构成暴利而被认定为无效（§138BGB）。另外，根据联邦最高法院的判决，若租金水平高于当地一般水平的50%，还可能构成暴利罪（§291IStGB）。[15]德国法上对租金的限制主要着眼于租金上涨。当事人在订立租赁合同时，若对租金的调整有约定，则适用该约定，[16]若没有约定（通常如此），则只能根据住房所在地的可比租金[17]水平（ortsüblicheVergleichsmiete）调整租金。另外一个值得注意的是法律对上涨幅度的限制，根据第558条第3款，租金上涨的幅度在三年内不得高于20%。即使在最初租金很低且长时间未予调整的情况下（无论出于友情、帮助或者其他任何原因），该规则同样适用。[18]和前述美国法类似，这相当于给租金的提高设置了“涨停板”。[19]

5．租赁控制的宪法争议。与美国法一样，作为对所有权的直接干涉，德国租赁控制制度也受到了宪法诉讼的挑战。对此，德国宪法法院在多个判决中强调，住宅在人的生活空间中处于中心位置，作为人类生存的必需品具有特殊重要的意义，因此保护承租人的合理信赖不受出租人随意解约损害符合基本法第20条规定的“社会国”（Sozialstaat）原则，是对所有权的必要限制。[20]在近年的有关判决中，德国宪法法院提出承租人的权利也是基本法第14条第1款项的财产权（Eigentum）的一种，使解约限制更多了一层合宪的理由。[21]

注释:

[1]参见EdgarO.Olsen,“IsRentControlGoodSocialPolicy?”Chicago-KentLawReview,vol.67,1991,pp.931-932.

[2]参见HousingMaintenanceCode(Title27,Chapter2N.Y.C.Admin.Code)

[3]官方的统计，见TimothyL.Collins,AnIntroductiontotheNewYorkCityRentGuidelinesBoardandtheRentStabilizationSystem,2006,p.278,2006年9月15日，/html/about/intro/toc.html，2009年2月20日。经济学家们的观点并不统一，有人认为租赁控制导致了房屋质量下降，如RaymondJackson,“RentControlandtheSupplyofHousingServices:TheBrooklineMassachusettsExperience,”AmericanJournalofEconomicsandSociology,vol.52,no.4,1993,pp.467-475；也有人认为如果监管与鼓励措施得当，未必发生房屋质量下降的效果，如Choon-GeolMoon,etal.,“TheEffectofRentControlonHousingQualityChange:ALongitudinalAnalysis,”TheJournalofPoliticalEconomy,vol.101,1993,pp.1135-1144.

[4]参见Blockv.Hirsh,256U.S.135,156(1921).另请参见MarcusBrownHoldingCompany,Inc.,v.Feldman,

etal.,256U.S.170(1921).在该案中，针对纽约市租赁控制的宪法诉讼也被驳回。NewYork’sProposedRent

ControlAct,YaleLawJournal,vol.50,1940,p.178.

[5]参见ChastletonCorp.v.Sinclair,264U.S.543(1924).

[6]参见ClarenceEisenv.OliverC.Eastman,421F.2d560,567(1969).

[7]参见JosephWilliamSinger,IntroductiontoProperty,NewYork:AspenPublishers,2005,2ndEdition,p.476.

[8]若空置率小于5%，则意味着租赁的供求关系仍处于紧急状态，租金管制应继续维持；若空置率大于5%，则意味着供求不再紧张，租金管制应予解除。9NYCRR§2100.19.根据统计，从1960年到2005年，纽约市出租房屋的空置率一直在1.2%至3.2%之间徘徊。TimothyL.Collins,AnIntroductiontotheNewYorkCityRGBandtheRentStabilizationSystem,AppendixY.

[9]N.Y.C.Admin.CodeSection26-501.

[10]如2003年纽约市租赁法（RentLaw2003）将租金管制延长至2011年6月15日，届时将重新表决。

[11]如Pennellv.CityofSanJose,485U.S.1(1988);Linglev.Chevro,544U.S.528(2005).另见胡建淼等：《美国管理型征收中公共利益标准的最新发展》，《环球法律评论》2008年第6期。

[12]该规则主要用来鼓励企业或个人为雇员建造宿舍。即若届满后将其租给雇员使用，签订定期租赁合同是允许的。BT-Drucks.15/4553,S.70.

[13]例如，在将房屋交给亲属使用时，需在告知中说明亲属的姓名和相关个人信息。AGDüsseldorfZMR2006,160;AGBerlin-MitteMM2005,147;AnnegretHarz,etal.,HandbuchdesFachanwaltsMiet-undWohnungseigentumsrecht,Newwied:Luchterhand,2006,S.501.

[14]德国宪法法院在一个判决中指出，如果出租人有两套住房，则无论另外一套是否正被出租，出租人原则

上都不得以此为理由解除租赁合同。BVerfGNJW1993,1637.

[15]BGHSt30,280,281=NJW1982,896.

[16]但法律对此只提供了两种提高租金的约定形式：一是双方对未来不同时段（该时段须至少为一年）的租金作出明确约定（§557aBGB）；二是将租金的数额与联邦统计局所的生活价格指数（PreisindexfürdieLebenshaltung）相挂钩，可据此逐年调整（§557bBGB）。

[17]对于可比租金的确定，法律规定了三种方式（§§558-558eBGB）。一是地区租金指数（Mietspiegel），该指数主要反映过去两年内本地区的租金水平。通常由出租人协会与承租人协会共同或由地区的行政管理部门定期测算。二是准租金指数（qualifizierterMietspiegel），指在没有建立租金指数制度的地区通过抽查、专家意见等方式形成的对租金水平的分析。三是租金数据库（Mietdatenbank），指通过对一段时间内的租金统计形成的数据库。

[18]参见Staudinger-Emmerich(2003),§558Rn.46BGB

[19]参见BT-Drucks.9/2079,S.16;BT-Drucks.14/4553,S.36,53f.

[20]参见BVerfGE37,132;68,361.

[21]参见BverfGE89,1,5ff.;BverfGNZM2000,539;MartinIbler,DieEigentumsdogmatikunddieInhalts-undSchrankenbestimmungeni.S.v.Art.14Abs.1S.2GGimMietrecht,AcP197(1997),565(574ff.).