公民环境权研究管理论文

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论文关键词:厦门PX项目;公民环境权;实

论文摘要:厦门PX项目是一个有巨大经济利益预期的项目,但在当地大多数公民保护环境的呼声中最终败下阵来。由此事件引发的有关公民环境权相关问题成了人们关注的焦点。公民环境权是一种特殊的新型人权,我国原有的权利救济方式对其并不适用,因而这种权利一直未得到足够的保护。着重讨论在行政规划中如何实现公民环境权,并提出观点:政府公共治理理念的更新、规划过程的透明化和非政府组织的广泛参与是公民环境权实现的重要途径。

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1厦门PX项目事件

2007年3月全国人大、政协两会上,中国科学院院士赵玉芬等105名政协委员联名签署提案,建议厦门PX项目迁址,一石激起千层浪,从此“厦门PX”引起媒体和民众的广泛关注。

PX(Paraxylene,对二甲苯)是生产PTA(精对苯二甲酸,广泛用于纺织)的上游原料。由台资翔鹭集团旗下腾龙芳烃企业投资的厦门海沧区PX项目,是厦门目前最大的化工项目。2004年2月,该项目获国家发改委批准,并在2005年11月正式开工,原计划于2008年投入生产,每年工业产值有望达人民币800亿元。

随着PX项目建设的加快,厦门市民反对的呼声越来越烈,大量有关该项目靠近人口稠密区,存在爆炸或泄漏等安全隐患(这种危险性并未得到明确证实)的信息通过网络、手机短信、媒体等形式被广泛传播。2007年6月1日和2日,超过5000名厦门市民在厦门市政府门前表达反对诉求,厦门市政府被迫宣布该项目缓建,并委托中国环境科学研究院进行环境影响评估。2007年12月5日,厦门市政府公开的环评结论认为海沧南部空间狭小,区域空间布局存在冲突,在海沧南部的规划应在“石化工业区”和“城市次中心”之间确定一个首要的发展方向。同年12月底厦门举行的市民代表座谈会上,大多数市民代表再度表达了反对意见。

此后,福建省和厦门市政府决定顺从民意,停止建设PX工厂,将该项目迁往漳州古雷半岛兴建;厦门市将赔偿翔鹭集团损失,并在发改委批准后进行迁址工程。

2公民环境权的相关理论

环境权是指人类或其他有关主体对于影响其生存和发展的各种自然物质因素所享有的各种权利以及由此所承担的在他们之间产生的各种义务。公民环境权既不是财产权也不是人格权,而是由生存权发展而来的、建立在人与自然和谐共处、相互尊重基础上的新型人权。它具有自然性、不可缺乏性、不可替代性、不可转让性、稳定性、母体性等。本文所指的公民环境权是从国内实现机制讨论的,其主体只限于“公民”,不包括“国家环境权”与“法人环境权”。

公民环境权的内容包括实体权和程序权两方面。实体权是指与公民自身利益相关的权利,具体有:清洁空气权、清洁水权、采光权、通风权、眺望权、优美环境享受权等。程序权主要是指公民有环境知情权、环境事务参与权、环境监督权等。

公民环境权理论提出后,其内容在世界各国的立法和实践中已经得到了不同程度的反映:美国和日本的立法中是最先确认该权利的,另外如南斯拉夫、葡萄牙、波兰和俄罗斯等,已经将其上升为宪法中的一项基本人权,瑞典、希腊等国则在宪法中体现了保护公民权的内容。我国在《宪法》第26条中规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害。”这是以国家义务的形式总体确认了公民的环境权,但我国宪法的规定是不可以作为裁判依据用于具体的案件的。

公民环境权至今没有得到很好的保护是因为该权利与其他公民基本权利相比具有一定的特殊性:第一,公民环境权不是一项纯粹的民事权利,而是一项公法意义上的权利,环境权保护对象如空气和水等是无主物,是人类共有财产,没有人对其享有所有权,公民对于环境要素提出权利要求是没有准确依据的法律行为,因此无法从私权角度保护公民环境权;第二,一般遭受环境侵害的“公民”是不确定的多数人,甚至是“公民”的后代人,环境被破坏后产生的影响范围也是不可预知的,这些造成了诉讼中举证的困难;第三,环境侵权行为具有间接性与滞后性的特点,环境侵权行为往往是先作用与环境,然后环境又作用于公民人身和财产,这种行为造成的危害结果是慢慢积累的,有的甚至是多次合法行为造成的;最后,侵害环境行为与传统侵权行为不同,传统侵权行为是一种无价值行为,是应当绝对禁止的行为,而侵害环境的行为是创造社会财富活动过程中的附带行为,是具有一定程度的价值正当性和社会有用性。因此,必须要在环境效益和经济效益之间寻求一种利益平衡,对侵害环境权的行为的限制和禁止也要有一定的限度,对于这种“限度”的确定,各国有不同的做法:以日本为代表的大陆法系国家采用“忍受限度论”,即必须是对环境的污染或破坏超过一定的程度,为一般人所无法忍受,并危机人类生存和发展,才是法律所限制禁止的;美国则采用“效用比较”原则,它将造成环境侵权行为的生产活动所产生的社会效益同受损害的社会效益做比较,后者大于前者的,才是法律限制和禁止的。但是,在实践中,由于没有提出作为利益衡量尺度的应有基准,进行利益衡量时就会随心所欲,使衡量有倾向于行政或企业利益一方的危险性。

3我国公民环境权的现状

公民环境权的实现过程是与政府和企业利用环境资源发展经济的权利冲突博弈的过程。权利冲突的前提首先时权利要被认可,尤其是要被法律承认,在一个权利不被承认的社会里,也就谈不上权利冲突了。我国现行法律法规对公民环境权是有一定承认的,但是主要针对国家对环境的管理和对破坏环境者的处罚而言,对公民环境程序权规定较少。对此我国台湾学者叶俊荣认为:“宪法中若应有环境权,则此权利应以肯认民众适度参与与环境决策的程序权为妥。”

公民环境权的实质享有不仅仅是看其实体方面的规定如何,还要看其是否有完善的救济途径以保障权利的实现,完善的救济在本质上也是一种权利。我国现行法律法规对各种权利提供多种救济途径,主要包括私法救济如民事救济与公法救济如行政救济,但公民环境权作为一种特殊的基本权利,具有公权和私权的双重性质,原有救济途径在保护公民环境权方面就行不通。例如《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”同时该法第41条还进一步规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人、或者其他组织。”这说明行政诉讼原告应该是自身合法权益受到侵害的人,如果公民对自己认为将来有可能发生危害的环境侵权行为提起诉讼是没有法律依据的,法院一般也不予受理这类案件。因此公民遇到环境侵权行为,不得不寻找其他合法方式来表达诉愿,如在厦门PX项目事件中,公民对权利救济是通过网络、媒体、短信、游行和政协委员联名上书等形式进行的。

4公民环境权的实现

公民环境权的一系列特点决定了政府实现这种权利的过程不是通过司法机关惩治危害环境行为的过程,而是行政机关改变思路来减少以及预防危害环境行为发生的过程。如何将类似厦门PX项目事件里那种强大的民间环保力量引入行政规划的正规渠道?

首先明确政府是公民环境权的主要义务主体,政府环境管理权的宗旨和目的是维护和实现公民环境权,维护大多数人民的利益,甚至是后代人的利益。由于开发商追求的是短期经济利益,他们的道德水平和自律能力具有有限性,所以政府在行政规划中只凭开发商的报告就做决策是片面的,尽早进行客观准确的环境测评显得尤为重要,否则会像厦门PX项目事件那样费时费力、劳民伤财,更损害了政府在民众心目中的公信力。当公民环境权与个别企业的自然资源使用权发生矛盾时,政府需要在这两种利益间进行科学的分析衡量,既不能因为一味追求过高过快的经济增长放弃了人们享受优美环境的权利,也不能因为保护环境而固步自封完全限制了经济的发展,否则也是对人们追求美好幸福生活权利的无视。利益衡量前提就要尊重公共利益,尊重可持续发展理念,合理利用自然资源。

其次提高公民的环保意识,更新政府公共治理模式,实行环境政务公开,扩大公民环境知情权、环境事务参与权与监督权。我国是世界上最大的发展中国家,在高速发展经济的同时也面临着非常艰巨的环境保护任务,所以要在全社会范围内利用多种渠道进行公民环境保护意识教育,进行环境保护宣传,将保护环境纳入政府的工作目标与政绩考核指标。公民有了强大的环保意识,就可以广泛地参与到行政规划中。政府的决策要民主,涉及有关利益人的决策就要给予潜在利益受害者以知情权和发表意见的机会,这是法治国家正当程序原则的核心原则。政府将规划相关信息透明化,公开化,并通过听证会、讨论会、问卷调查等形式让公民参与到整个建设项目的立项、环境影响测评报告的制作过程中,自由表达自己的愿望与意见,达到充分行使环境监督的权力。在市场经济条件下,扩大公民的环境知情权、参与权和请求权可以保障政府合法行政、尽职尽责地为人民服务,促进企业在合理地限度内开发利用环境资源,追逐经济利益,这就体现了制衡政府和企业的精神实质。只有通过严密的行政管理手段和公众监督机制来修正市场缺陷、完善市场制度,才能使开发建设走进合理发展的轨道。

最后,在市场经济强势资本下公民各种权利都极易受到侵犯,公民难以通过个人的力量保护自己,这就需要政府建立与公民平等讨论的平台,通过听取非政府组织的意见把民意纳入地方公共治理。例如欧洲的非政府组织制度是在上世纪七八十年代后大量发展起来的,非政府组织的发展让人们从过去对政府的抵抗过渡到现在的积极参与,社会因此变得更稳定。另外美国的工人组织也是很强大的,它本身对企业和政府产生了强有力的监督,使得工人的各项权利在政府决策时能够受到重视。行政规划中不可能听取每个个体公民的具体意见,也不能在出现问题后单纯依靠立法机关制定法律来解决问题,而是要在尊重公共利益的前提下,落实公民有序的参与机制,给公民自卫的权利来主动保护自己权利。公民自卫权利最好的表现就是组织形成各种非政府组织来反映社会上不同利益的呼声。非政府组织通过与政府平等对话,与其他强势资本对话,就会让公民更好地参与到与政府的交流与讨论中,使公民各项基本权利包括公民环境权这种特殊的权利被得到重视与维护,同时也减轻了政府行政管理的负担。

5结语

公民环境权的存在,要求人们必须对环境资源的价值进行多元考虑,合理分配不同利益团体对环境资源的价值需求。通过以上分析表明了在行政规划中要确立以预防为主、持续发展的观念,建立与公民充分沟通的渠道,促成政府与公民间的平等交流,构建现代公共治理服务理念。政府需要科学的精神,需要听取非政府组织的声音,将民意的表达纳入制度化的轨道。在此基础上,再逐步建立和完善我国的环保诉讼制度,最终较好地促进经济、社会和环境的协调可持续发展,促进人与自然的和谐相处。