终身教育立法理论基础探析

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摘要:终身教育立法是推动我国终身教育发展的制度保障。多年以来，国家、地方以及有关方面的专家都基于我国的终身教育实践对终身教育立法进行了大量的调研和理论研究工作。笔者经梳理后认为，我国在终身教育立法的很多理论问题上已经基本达成一致，使得我国终身教育立法具备了一定的理论基础。本文就这些终身教育立法制度设计有关的理论上的共识做简要的分析和探讨。

关键词:终身教育;立法;理论基础

上世纪90年代，终身教育的理念逐渐传入我国。随着国家发展对国民素质和劳动力水平提高提出的迫切要求，在各地对终身教育探索的基础上，2010年7月，国家在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）中明确将“构建体系完备的终身教育”作为我国教育发展的战略目标之一。自1999年开始，教育部几乎每年都将终身教育立法写入年度工作要点①，进行终身教育立法的实践调研、理论研究等工作。自2005年福建省出台我国终身教育领域的第一部地方性法规，包括后续出台终身教育地方法规的上海市、宁波市、太原市、河北省在内的全国各地都就当地终身教育立法的问题进行了大量的调研和研究。法学领域以及教育领域的专家也就终身教育立法通过课题研究、撰写论文等方式进行了较为充分的研究。经过国家、地方以及有关方面专家基于我国的终身教育实践对终身教育立法所进行的理论研究，目前，国内在终身教育立法的很多理论问题上已经基本达成一致，使得我国终身教育立法具备了一定的理论基础。本文就这些终身教育立法制度设计有关的理论上的共识做简要的分析和探讨。

一、终身教育的涵义及意义

根据瑞典T.胡森和德国T.N.波斯尔思韦特主编的《教育大百科全书》第4卷中的表述，终身教育是指贯穿人的一生所进行的学习活动，这种学习不局限于儿童和青少年，也不只限于在教育机构中进行，是从婴儿开始贯穿人一生的教育②。曾任联合国教科文组织终身教育部部长的E.捷尔比对终身教育给出的定义是：“终身教育应该是学校教育和学校毕业以后教育及训练的统和；它不仅是正规教育和非正规教育之间关系的发展，而且也是个人(包括儿童、青年、成人)通过社区生活实现其最大限度文化及教育方面的目的，而构成的以教育政策为中心的要素。”③根据上述表述或者定义，“终身教育”最重要、最基本的观点就是每一个教育活动、教育阶段都只是终身学习的一个部分。而在终身教育观念产生之前，人们认为接受初等、中等、高等教育就是人生整个教育阶段的全部。在受教育阶段，人们能够掌握他们在接下来的工作生活中所需要的全部知识、技能，因此人的一生被很明显地分成受教育和工作两个部分。而终身教育以及终身学习的理念或思想之所以在被提出以后就迅速得到认可并被积极推广，是因为，时代的发展、科技日新月异的变化要求人们不断地学习、充实和完善自己。越来越多的人意识到，无论是在工作还是生活过程中，人们都需要不断的学习各种知识以满足工作和生活的需要，仅仅依靠在学校教育阶段所学的知识和技能根本无法适应社会领域日新月异的变化和需求。站在国家层面上分析，在当今世界经济形势和竞争格局中，越来越多的国家深刻意识到，全球经济发展已经进入新阶段，经济发展的动力已经由之前的资源、资本转换为科技创新和科技应用。无论是国内企业之间的竞争还是国际上国家之间的竞争，都已经变成了依靠科技和制度创新的竞争，而这种竞争的核心是人才竞争。只有那些拥有更多具有创新意识和创新能力人才的企业或者国家、那些拥有更多高素质劳动力的企业或者国家，才能在激烈的竞争中占据竞争优势。因此，高端人才、适应经济发展需求的高素质劳动力的培养成为各国教育活动确定的、不可动摇的目标。同时，各国也都已经意识到，人在不同的阶段有不同的学习需求，完全依靠传统的包括小学、中学、大学在内的学校教育已经无法让社会公众获得可以应对经济、社会和技术等变化的全部知识和技能。社会公众或者劳动者想要应对主要由科技创新和科技应用带来的瞬息万变的经济、社会发展状态，就必须要不断的进行知识更新和技能提升，需要不断地学习。而这种学习需求需要由持续贯穿人的一生的终身教育活动来满足。因此，各国都意识到了终身教育对于国家发展的重要性，并且开始在国家层面上确定终身教育的发展目标、制定终身教育发展战略。在劳动力整体水平的提高或者高科技人才成为国家参与国际竞争的基础和保障的今天，教育尤其是可以持续为国民素质和劳动力水平提高服务的高质量终身教育活动确实已经成为关系我国经济发展潜力、关系国民各方面素质和职业能力提升、关系国家综合国力的关键和根本要素。综上，国家、社会公众以及理论界在终身教育以及发展终身教育必要性、重要性、紧迫性等问题上已经形成共识。

二、立法上的终身教育范围

从前述关于终身教育的理论界定可以看出，终身教育是涵盖人的一生所接受的所有教育的概念。理论上的终身教育应当包括人的一生所接受的全部教育当然是没有问题的。但我们要在法律上对上述定义下的终身教育活动做出规范和引导，目前的状态下是无法实现的。我国目前包括学前教育、义务教育、高中教育、大学教育等不同阶段的教育承担着不同的教育功能，也具有不同的特点，很难用一部统一的终身教育法涵盖具有不同特点、承担不同教育功能的不同教育阶段的教育活动。另外，现有的针对前述各种教育形式的教育法律制度已经在教育内容、教学对象、教学形式以及监督管理等方面形成了各自不同的制度。而且，由于国家要通过不同阶段的教育实现不同的教育目标，这些被分阶段、分散确定的教育目标很难融入到一部统一的法律当中，或者融入统一的法律当中设置统一的目标或者行为规范可能是不科学的。比如，将义务教育和高等教育放到一部法律当中，如何设定教育目标、教育管理制度、如何监管和评价教育活动效果等都是考验立法者的大问题。因此，我们认为，应当将终身教育区分为广义上的终身教育和狭义上的终身教育。广义上的终身教育包括人的一生在各个阶段接受的各种类型的教育；而狭义上的终身教育应当被界定为“现代国民教育体系”以外的后续教育。我们是要为哪种终身教育活动立法，这是首先必须要明确的问题。如果我们要为广义的终身教育活动立法，需要推翻或者重构现有的教育法律体系；而如果我们只为狭义上的终身教育活动立法，则是对现有教育法律制度的调整和补充。显然，我们应该选择后者。《纲要》将终身教育放置在与学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育、高等教育等教育形式并列的“继续教育”形式中，而不是用终身教育来涵盖现有的各种教育形式，这确认了其中的终身教育活动应属“狭义”的终身教育范围。另外，我国在终身教育领域已经产生的五部地方性法规，都无一例外的把终身教育限定为“除现代国民教育体系外”的教育活动。可见，目前，在国家规划层面和地方立法层面上，终身教育都被确定为现代国民教育体系外的为社会公众终身发展服务的其他教育活动，属于狭义的终身教育活动，而不是涵盖所有教育阶段的教育活动。另外，我们认为在对“终身教育”进行界定时，还需要把终身教育与其他可以为学习者提供学习途径的一般社会活动区分开，比如，新闻媒体的新闻活动、商家为了增加消费者对商品或服务的了解而对商品进行的宣传推广活动、企业为上市而进行的宣传、路演活动等。这些活动在客观上会为社会公众传递很多信息、知识，也会成为某些社会公众学习的途径。但是，由于这些活动虽然起到了“教育”的效果，但是本质上并不是教育活动，不是终身教育立法的调整对象。为了终身教育立法更有针对性，我们也不宜盲目扩大对“终身教育”活动形式的解释，致使终身教育失去边界。我们认为立法研究上的终身教育应当确定为：终身教育是现行教育形式以外的其他教育活动。它首先是具有教育目的的、有组织的教育活动，其次，此类教育活动满足的是社会公众在其他教育形式中未完成或者不能获得满足的学习需求，比如有些劳动者在工作过程中为了提升职业技能而继续学习一些专业知识的学习需求，社区居民为了丰富精神生活、提升对艺术的欣赏能力而学习艺术鉴赏的学习需求等。综合上述分析，我们认为，终身教育立法应当规范的终身教育的范围已经在理论上基本确定。虽然理论上的终身教育应该是涵盖人的一生各个阶段的各种教育，但是，鉴于传统的教育形式和教育制度已经成型，而终身教育活动的内容、方式等都尚在发展和逐渐成熟的过程中，因此，为了避免对现有教育体制下的其他教育形式和教育活动产生“大动干戈”式的影响，作为阶段性措施，终身教育立法针对的是现有国民教育体系外的其他教育活动。这一点已经在五部终身教育立法的地方性法规中被确认，所以，理论上也不存在争议了。

三、终身教育需要政府主导并大力引入社会力量

我们认为，国家、社会公众以及理论界对于终身教育领域政府的主导作用以及社会力量的引入也已经达成共识。终身教育本身具有的教育属性决定了政府在终身教育活动中的主导作用，即政府应当为社会公众的终身学习行为提供教育资源或者主要的教育资源应当由政府提供，政府应当保障学习者可以比较便利的获得丰富多样的、能够满足其各种学习需求的终身教育资源。这是对政府在终身教育领域承担主导作用的基本要求。同时，鉴于终身学习者学习需求的广泛性、多样性特点，政府作为公共服务的提供主体，受财政因素、管理体制因素等的限制，其教育资源的提供能力有限，在政府提供的教育资源无法满足社会公众的学习需求时，国家应当允许、支持、鼓励社会资源进入终身教育领域，以市场化方式为学习者提供终身教育服务。政府主导、大力引入社会力量进入终身教育领域，这一点应该已经形成理论上的共识。

四、终身教育需要建立由教育行政部门主管、其他行政部门协同的管理体制

这是因为终身教育活动首先属于教育事业，理应由国家的教育行政管理部门来主管。但是，由于终身教育活动涉及的领域非常广泛，需要其他部门就各自领域内的社会公众的终身学习活动与教育行政部门进行协同推动。举个很简单的例子，由于民政部门负责包括社区居民各种学习活动在内的各种管理活动，那么，在针对居民开展的终身教育活动就可能需要民政部门的牵头或者协助开展；由于人力资源和社会保障部门负责企业的用工关系以及就业、劳动力素质提高等工作，那么，面对下岗失业人员的再就业培训或者企业员工的综合素质提升、职业技能拓展等培训，可能需要由人力资源和社会保障部门出面组织和推动，由具体的终身教育主体开展教育教学或者培训活动；而针对妇女儿童的一些诸如家庭教育、预防青少年犯罪等等的教育培训活动，妇联等社会组织在其中的组织和推动作用就不可或缺或者有了妇联的介入、推动，相关教育活动的开展可能就会更顺利、效果有更大的提升等等。总之，终身教育活动的广泛性、多样性特点决定了单靠教育行政部门无法有效实现管理和推动，因此，终身教育法应当建立由教育行政部门主管、其他行政部门在各自职责范围内配合教育行政部门做好终身教育管理和推动的协同管理体制。

五、终身教育制度设计应当保持必要的开放性、灵活性

终身学习者范围的广泛性、多样性以及学习者学习需求、学习目标的广泛性、多样性在客观上要求终身教育活动要突破传统的、带有标准化特征的教学形式、教学内容的限制，以需求定教学、以教学激发和满足学习需求会是终身教育活动的明显特征。这在客观上要求终身教育主体具有更大的自主性、更强的灵活性以及应对学习需求变化的调整能力。因此，法律应该给从事终身教育活动的教育主体更大的自主权，对从事终身教育活动的主体采取负面清单管理，允许其在负面清单以外的领域灵活开展形式多样、内容丰富的终身教育活动，这也在理论上形成了共识。终身教育领域需要引进更多具有实践经验的专业技术人员、经营管理人员等来弥补专业教师在实践经验上的不足，满足终身学习者的学习需求。比如，以笔者为例，作为一名研究生毕业即进入学校从事教学工作的教师，虽然具备比较扎实的理论功底，也在多年的教学工作中积累了丰富的教学经验，但是，由于笔者一直只在学校担任教学工作，对具体社会领域的各种实践活动接触不足，因此，在专业领域的实践经验就会出现不足。如果学生需要学习一些处理工作中实际问题的技巧，笔者的教学能力就会出现不足。这时候，如果有一位来自一线的专业技术人员或者管理人员，他们就可以凭借在工作中积累的工作经验轻松的向学习者传授更加实用、更有针对性的知识或者非常有效的操作技巧等。在研究终身学习者的学习需求时，国家以及理论研究者都已经意识到了专职教师在满足终身学习者学习需求时存在的短板，意识到了企业里的专业技术人员或者高级管理人员在弥补专职教师实践经验短板上的重要作用，因此，理论界呼吁国家放开在终身教育领域教师的任职限制，允许更多的人利用自身掌握的知识和实践经验为终身学习者开展终身教育服务活动。

六、国家应建立对终身教育确定尺度合适的监管制度

为了保证社会秩序，绝大多数的社会活动都必须置于国家的监管之下，接受国家监管制度的约束。教育，作为具有公益属性并且关系国民素质、国家劳动力水平，进而影响国家的经济和社会发展的社会活动，当然应当接受国家的较为严格的监管。这一点在理论上已经达成共识，在现有的其他教育法律制度中也有较为明显的体现。在现有的教育法律制度中，为了保证国家的基本教育水平和高等教育的质量，国家对义务教育和高等教育都设置了比较严格的管理制度。为了激活教育资源、提升职业教育的水平，国家在职业教育领域采取了比较开放和灵活的态度，监管相对宽松。近些年，国家为了增强职业教育学习者与职业实践的联系，提升职业教育的效果，采取了很多措施，这些措施整体上是给职业教育“松绑”，让更多对人才的职业素质有需求的企业或者能够帮助职业教育的学习者较好的完成职业学习的企业进入职业教育领域和相关的职业学校合作，这在吸引社会力量进入职业教育领域的同时，也确实激活了更多有效的职业教育资源。比如，校企合作让职业教育的学习者通过与企业的接触或者进入企业实习实践等知道了自己应该学习哪些专业知识和职业技能才能满足企业的用工要求；企业专业技术人员或者高级管理人员为职业教育学习者讲解最直接、实用的专业知识、职业技能让学习者直接掌握了大量的应用型知识和技能，等等。另外，社会力量引入在职业教育领域形成的市场竞争也有利于提升职业教育质量、提升职业教育资源的利用效率。基于上述理论认知，我们认为，终身教育活动当然应当接受监管，终身教育主体应当在国家法律确定的制度框架内开展教育服务活动。但是，国家对终身教育活动的监管应当不同于对义务教育、高等教育等的监管，而应当借鉴对职业教育的监管思路，合理确定监管程度。另外，由于终身教育活动要面对比职业学习者复杂的多的终身学习者，需要更大的灵活性和自主性，因此，国家对终身教育活动主体行为的监管应当更加宽松，以保证终身教育活动的服务主体可以灵活的根据学习者的学习需求来调整教育服务行为。

七、结语

我国的终身教育活动已经开展了多年，已经积累了丰富的实践经验。同时，我们在理论上也完成了对终身教育以及终身教育制度设计的探讨并且达成了广泛共识。经济变革时代，教育尤其是终身教育对于人们知识更新、技能提升等的作用凸显，终身教育的发展水平也成为关系国家长远发展的关键问题。我们希望国家能够在现有实践经验和理论研究成果的基础上，为终身教育设立科学合理的法律制度，在推动我国终身教育在更高水平的更加规范的发展。

作者:冷荣芝 单位:北京市石景山区业余大学