户籍立法迁徙意义与路径

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摘要：迁徙自由是一项基本公民权利，我国现行宪法对其没有作出明确规定。改革开放以来的户籍管理实践中出现了事实可以迁法律不能迁、人身可以迁户籍不能迁等现象。主要原因是对迁徙自由没有达成共识，法律与现实存在明显脱节。建议在户籍立法中明确迁徙自由，取消户口迁移限制，实行户口迁移申报登记制。这既是发展社会主义市场经济的内在要求，又不违背现行宪法的精神，也有我国户籍管理从严格限制到迈向自由迁徙“四步走”发展脉络的实践支撑。

关键词：户籍立法；明确；迁徙自由；必要性；可行性

户籍立法涉及面广、基础性强，关乎人民群众切身利益，关乎市场经济培育发展，关乎依法治国保障人权。其中具有牵一发而动全身意义的，是对迁徙自由这一基本公民权利的立法意图和法律路径。在中国特色社会主义进入了新时代，对迁徙自由作一重新检视十分必要。因此，试图对此进行一些粗浅的探讨，以期能够引起广泛的重视。

一、国际国内迁徙自由立法实践现状

迁徙自由作为公民的一项基本权利，在现代社会已经得到多数国家宪法的明确认可。荷兰宪法学家马尔赛文在对142个国家的成文宪法进行研究后发现，德国、日本、意大利、瑞典等87个国家的宪法明确规定了迁徙自由，占总数的61%[1]。另外，一些不成文宪法的国家采取以判例的形式对公民的迁徙自由进行保护。如美国联邦最高法院在1969年的Shapirov．Thompson案中，认为人民有在国家任何地区迁徙以及定居的权利[2]。迁徙自由也是联合国确认和保护的基本人权之一，1948年的《世界人权宣言》强调，“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”。我国现行宪法对迁徙自由没有作出明确规定，涉及公民迁徙方面的规定主要体现在相关的户籍立法和户籍政策中。作为目前唯一规范户口迁移的法律，1958年出台的《户口登记条例》对户口迁移作出限制性规定，以控制农村人口向城市流动，事实上否定了迁徙自由。在此之后下发的一系列政策文件进一步强化了这种限制。近四十年来，国家对户口迁移政策作出了一系列重大调整，出台了很多关于户口迁移的国务院文件、公安部门内部规定和地方政府实施意见。总的指导思想是要放开户口迁移限制、实现迁徙自由，但采取的步骤是渐进式放开、有条件放开和体现各地特色的不统一放开。由此导致在现实中，事实可以迁法律不能迁、人身可以迁户籍不能迁、此地可以迁彼地不能迁、政策可以迁实际不能迁等五花八门的现象。归结起来，就是对迁徙自由的重要性没有达成共识，法律规定与现实状况存在明显的脱节，户政主管部门对其职责定位的认识不够清晰，各级政府对推进户籍改革放开户口迁移限制存在种种顾虑。在全面推进依法治国的当下，尊重和保障人权已经成为普遍的理论共识，健全和完善人权保障措施在很多方面都进行了有益的探索。但迁徙自由有着怎样的深层宪法意蕴？迁徙自由保障的限度何在？户籍立法应该作出怎样的与时俱进、因时而变？多年来理论界和实务界对这些问题的热烈探讨表明，赋予公民迁徙自由权、取消户口迁移限制，解决目前户籍迁移中的种种乱象，在新的历史条件下具有十分重要的意义[3]。

二、户籍立法中明确迁徙自由的意义

（一）是推进全面依法治国的基本要求。1999年宪法修正案已经明确规定了全面依法治国的战略思想，这表明国家的治国理念发生了根本性的改变。但是，目前我国宪法及相关法律中均没有明确规定公民的迁徙自由，缺乏这一基本权利，公民权利体系化就难以实现，全面依法治国就不够完整。规定迁徙自由是全面依法治国的基本要求。但是我国建国以后，为了适应当时政治社会治理和经济发展的需要，在人口流动上控制非常严格，农村人口很难向城市迁移，而且在社会保障上也向城市人口倾斜。因此，形成了泾渭分明的二元户籍管理制度。这一制度在限制了农村人口向城市流动的同时，也限制了农村人口对社会资源的获取和利益的实现。当农民为了一纸商品粮户口多方奔走而不可得时，既违背公平正义的法治原则，也不符合依法治国的理念和精神。全面依法治国要求坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在户籍法中明确迁徙自由正是科学立法的体现。（二）是完善我国人权法律体系的必然要求。我国历来重视对人民基本权利的保障，现行宪法也明确规定公民在政治、经济、文化、社会生活中享有广泛权利，2004年宪法修正案更是强调了国家尊重与保障人权。但是，公民的基本权利仅有宪法上的规定是不够的，还必须要有与之配套的实体法和程序法来予以支撑，从尊重与保障人权条款中引申出来的迁徙自由必须通过专门法律才能得到最终落实。作为规定户口迁移登记的专门法律，户籍法中规定迁徙自由，正是人权保障法律体系化的必然要求。迁徙自由是一项基础性权利，和许多权利密切相连，如其与平等权、人身权有着内在的联系。迁徙自由体现在平等权上应该是所有公民在是否迁、何时迁、往哪里迁等问题上都应享有自愿选择权，同时在迁入地也应该享受同样的权利、履行同等的义务。在我国目前现实生活中“迁”的自由是能够实现了，但“迁”后的各项权利的享有则不能得到充分保障。迁徙自由在人身权上的表现是身体的自由移转能够充分保障，但与人身紧密联系的其他权利如劳动权、受教育权等不能够得到充分保障。是否有迁徙自由直接影响其它权利的实现及实现程度，要完善我国的人权立法，应当给迁徙自由以宪法地位。而在迁徙自由没有入宪之前，配套基本法律特别是户籍法律则可以先行规定。（三）是发展社会主义市场经济的内在要求。劳动力作为市场经济一项重要的生产要素，必须遵循市场经济的规律，通过自由流动进入市场，通过市场供求关系变化进行配置。劳动力自由流动的前提条件是迁徙自由权的享有和行使，迁徙自由也就成了劳动力流动的必然要求和市场经济发展的内在需要。商品经济越发达，需要的劳动力规模越大，大规模劳动力的流动，则需要法律加以保障，迁徙自由的规定也就成为必然。在19世纪，一些西方资本主义国家，为了促进劳动力的自由流动，开始在宪法中明确规定迁徙自由。当前中国特色社会主义已经进入了新时代，要实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须坚持和完善社会主义市场经济体制，加快劳动力的自由流动，这都迫切要求户籍管理的立法和实践，切实解放思想，破除制度藩篱。在户籍立法中明确规定迁徙自由，取消户口迁移限制，既为实践中已经存在的人口流动提供法律支持，又为下一步推进迁徙自由入宪打下坚实的基础。

三、户籍立法中明确迁徙自由的发展路径

（一）宪法关于迁徙自由规定的变化与户籍制度变革密切相连。建国以来，纵观我国宪法对公民迁徙自由权的立法意图和条文规定的发展变化，可以说经历了一个由肯定到否定的过程。1954年宪法明确规定公民有迁徙自由，当时公民不仅实际可以自由迁徙，主管户口管理工作的公安机关也是如此操作的。1951年《城市户口管理暂行条例》第5条规定，户口迁移时只需要迁出前向公安机关申报迁移，迁入的申报入户即可。公民户口迁移只要办理相关手续，没有任何限制条件，特别是不需要事先经公安机关审批。但是，随着建国初期恢复重建的迅速推进，特别是在重点建立新中国工业体系的大背景下，农村人口向城市的流动加速，造成城市粮食供应紧张，就业和居住承载乏力，对治安形势也造成了影响。面对这种局面，1953年至1957年中央先后四次发出“劝阻农民流入城市”的指示，并建立粮食统购统销制，也就是说，城镇居民是凭户口本领取定量供应粮的，农村人口在城镇中没有户口，也就不可能领到供应粮，无法生存，所以，这就从根本上切断了农村人口向城市流动的可能性。之后，这一政策就上升到立法的层面。1958年制定的《户口登记条例》明确规定，公民的户口要从农村迁往城市，必须有相关证明材料。直接以法律的形式限定了农民进城落户只有招工招干、上大学和公安机关许可三条通道。随后的相关政策进一步强化了这种限制。在以严格限制向城市迁移为特点的户口迁移制度下，国家被人为地分成了农村和城市两个世界，人们也在事实上没有了迁徙自由。到1975年制定宪法时，这一状况终于反映到了宪法层面，1954年宪法中的“迁徙自由”在1975年宪法被删除。1982年宪法是在改革开放的新形势下制定的新宪法，此时户籍制度已经开始有了松动，但面对当时的实际状况，迁徙自由仍然没有写进去。没有写入宪法的理由是：由于大城市人口过于集中，造成大城市人口密集与生产、生活各方面不相适应的紧急状态，在相当长的时间内不会发生重大改变[4]。由此可见，宪法中迁徙自由条文的存废与当时的户籍管理制度有密不可分的联系，计划经济时期户口严管，不允许户口自由迁移，但在社会主义市场经济条件下迁徙自由不可或缺，需要在法律规定中明确。（二）在户籍立法中明确迁徙自由并不违背现行宪法的精神。1982年我国制定的现行宪法中没有明确规定迁徙自由，那是因为当时认为城市压力不堪重负，而且可能还要持续很长时间，那时把迁徙自由写进宪法条件还不成熟，并不是从根本上排斥迁徙自由权。也可以这么理解，宪法虽然没有明文规定“迁徙自由”，但也没有反对公民迁徙自由。《宪法》第33条规定公民在法律面前一律平等，国家也一贯尊重和保障人权，宪法上的“平等盛蔚平郑立勇我国户籍立法中明确迁徙自由的意义与发展路径权”和“人权”条款与迁徙自由息息相关。现在随着经济社会的快速发展，城乡发展的不均衡越来越明显，要保障公民的平等权和人权，首要的条件就是保障公民自由流动，才能平等享受就业、教育、医疗等公共设施和社会服务。而我们现在迁徙自由只有形式意义上的“行动自由”，实质上公民并没有充分享受到应有的权利。因此，要想保障公民的平等权、人权，首先要确保公民迁徙自由。故在户籍立法中明晰迁徙自由是不违背宪法的立法精神的。（三）在户籍立法中明确迁徙自由有着坚实的实践支撑。党的十一届三中全会以后，国家明确了以经济建设为中心的方针,为适应市场经济改革的需要，国家逐步放松了对人口流动的限制。农民纷纷开始进城务工，上世纪80年代后，全国流动人口数量急剧增加。据统计分析，1982年，全国“人户分离”一年以上的流动人口仅为658万人，到1990年就上升到2135万人[5]。我国的户籍政策随之做出重大调整，严格的户口迁移控制开始松动。纵观近四十年来户口迁移政策的变化，清晰地呈现出从严格限制到迈向自由迁徙的“四步走”的发展脉络。1．迈向自由迁徙第一步———劳动力流动的自由。1984年10月，国务院明确发文规定，农民到集镇长期务工的，可以在集镇落常住户口，要求地方政府在粮油供应、住房、工商登记上提供便利，劳动力自由流动开始有了制度上的保障。其中对“自理口粮户口”的规定，说明了我国严格限制的户口迁移制度开始出现了松动。1985年起，公安机关开始为公民发放居民身份证件，方便了公民的自由出行；同年，公安部又出台城镇暂住人口管理暂行规定，说明开始默认农民工在非户籍地长期居住的事实，即事实上的人口迁移的合法性。1993年全国放开粮油市场，1997年小城镇户籍制度改革开始试点，1998年直系亲属之间的投靠问题获得解决。这些改革措施的推进，适应了改革开放对劳动力流动的迫切需求，人口特别是劳动力已经可以自由流动。但此时人口的流动状态远称不上是迁徙自由。迁徙是以定居为目的，这一时期，农业人口虽然可以进城务工，但以定居为目的落户城市尤其是大中城市的渠道并不通畅。2．迈向自由迁徙第二步———向小城镇的迁徙。九十年代之后，中国社会主义市场经济体制逐渐建立，对自由劳动力的需求愈加强烈，为此，国家放开了小城镇的户口。小城镇户籍制度改革从2001年开始正式实施。只要农民有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源，就可以在小城镇办理城镇户口。虽然到此时农民进城落户的第四条通道才出现，但这第四条通道最终成为打破禁锢迁徙自由的契机。2010年之后，国务院多次发文要求深化户籍制度改革，特别在2014年国务院明确提出，建制镇和小城市应全面放开落户限制，在建制镇和小城市有合法稳定住所（含租赁）的都可以在当地申请登记常住户口。小城镇户口至此全面放开，只要有合法稳定住所就可以落户小城镇，并且对合法稳定住所的界定还包含了租赁，落户小城镇的门槛全面降低，往小城镇方向的迁徙自由得以实现。3．迈向自由迁徙第三步———向一般大中城市的迁徙。从2010年开始，我国户籍制度改革进一步深化，各地落户政策逐步放宽。2011年，国务院对户籍制度改革提出明确要求，在地级市只要有合法稳定职业满三年、有合法稳定住所（含租赁）和缴纳一定年限社会保险就可以落户。2014年起，农业与非农业户口也在逐步被取消，各地纷纷建立起了城乡统一的户口登记制度。同时国务院进一步要求中等城市和大城市要制定有序放开落户条件，比如按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，就可以落户大中城市。如今，随着户籍制度改革的不断深化，一般城市户籍准入限制条件已经非常低，能够稳定就业并有稳定住所的外来人口基本上能够按照意愿落户大中城市，迁徙自由的第三步已经迈出。4．迈向自由迁徙第四步———向超大城市的迁徙和向农村的回徙。向超大城市及农村迁移在目前还有一定限制。特大城市为了控制人口规模，一般都实行合理的积分落户。但为了推动1亿非户籍人口在城市落户，国务院规定除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件，迈向超大城市自由迁移的号角已经吹响。从城市向农村迁移主要有农村籍大学毕业生群体、实现“农转非”的新市民群体、资本下乡形式的老市民群体[6]。2003年国家取消大学生入学强制“农转非”政策，应届毕业生户口在入学时迁往学校所在地，毕业时要求迁回原籍的一般都会准许，个别地方只要是农村籍大学生都允许回原籍。后两类人群向农村迁移则有很多限制。要实现完全的迁徙自由，需要进一步放开超大城市和农村的户口限制，最终实现人口自由流动，并在迁入地享受平等的权利，不需要受任何落户门槛的限制。从这“四步走”的发展脉络中，我们不难看出，户籍制度改革虽然经历了近40年的发展，但是以审核批准为前置条件的状况并未根本改变，只不过以前审核批准的条件更严格苛刻，现在的审批条件宽松了而已。户口迁移中我们宣称的零门槛，其实也是要符合一定条件的，如直系亲属投靠户口迁移、合法稳定住所户口迁移、合法稳定就业户口迁移等。要实现真正的迁徙自由就应在户籍法中取消一切户口迁移限制，作为具体执行机关需要做的事情应当是适应当前简政放权的要求，规范户口管理工作流程，简化手续，以便民利民，在更大程度上吸引公民及时进行户口登记，而不是去做审核批准工作。

综上所述，笔者建议在户籍立法中明确迁徙自由，全面取消户口迁移限制条件，实行公民户口迁移申报登记制。这既是依法治国保障人权的需要，也是促进和服务社会主义市场经济发展的务实之举，同时也有助于明晰公安机关职责，是简政放权的需要。这样，不仅规范了法律规定，还可以避免政出多门，保证全国户口登记工作的完整性，这才是我们追求的最终目标。

[参考文献]：

[1]百度百科.http：//baike.baidu.com，最后访问时间2017-12-03.

[2]朱全宝，吴传毅.保障抑或限制：美、德迁徙自由的宪法保障及其启示[J].北京行政学院学报，2016，（2）：75-82.

[3]朱全宝，吴传毅.保障抑或限制：美、德迁徙自由的宪法保障及其启示[J].北京行政学院学报，2016，（2）：75-82.

[4]周叶中.宪法[M].高等教育出版社，2011：274-275.

[5]黄润龙，杨来胜.我国流动人口基本态势研究[J].西北人口，2000，（4）:48-52.

[6]沈东.“非转农”：逆城市化的本土实践与现实反思[J].福建论坛，2016，（5）:98-105.

作者:盛蔚平 郑立勇 单位:安徽公安职业学院