农业地方立法质量思考

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摘要：本文就如何提高甘肃省农业地方立法质量，让地方法规更好的为农业和农村经济发展服务进行了思考与探索，并通过分析农业地方立法过程中存在的问题，提出了相应的解决对策，以供参考。

关键词：农业；地方立法；质量；实践；思考

近年来，甘肃省切实加强农业地方立法工作，立法步伐明显加快，立法质量明显提高。截止目前，共出台有关农业和农村经济发展的地方性法规14部、政府规章14部，其中党的十八大以来共出台地方性法规和政府规章7部。农业地方立法有效填补了涉农立法空白，为依法行政、依法治农、依法兴农奠定了基础，促进了全省农业和农村经济又好又快发展。

1提高农业地方立法质量的实践与体会

1.1加强立法调研，立足发现和解决现实问题是做好农业地方立法工作的关键地方立法要坚持问题导向，有的放矢，就必须找准问题、切好脉。深入基层广泛开展调查研究，摸清省情，梳理问题是法规起草的必经程序。甘肃省是一个农业省份，农村劳动力资源丰富,但整体素质偏低，结构不合理。据统计甘肃省现有农村劳动力1277.56万人，农业从业人员727.57万人。从业人员中，小学及以下文化程度的占38.14%，初中文化程度的占47.03%，高中及中专文化程度的占14.41%，大专以上文化程度的只占0.42%，受过专业技能培训的仅占7.2%。全省农村劳动力平均受教育年限不足7年，系统接受农业职业教育的农村劳动力不到5%，远低于全国平均水平。从事农业生产和农村经营活动的农民文化素质较低，掌握和应用新技术、新品种的能力弱，创新生产方式的能力低，农业劳动生产率不高，影响产业升级；农村经营人才奇缺，经营理念、经营手段、经营方法落后，农产品经营效益不高；农民外出务工由于缺少技能，主要从事建筑业等体力劳动，工资收入低。要把巨大的人口压力转变为人力资源优势，把先进适用的科技成果转化为现实生产力，就必须加强农民教育培训工作，把广大农民培养成为有文化、懂技术、善经营的新型农民。2010年，《甘肃省农民教育培训条例》草案起草组在省内开展了全省农村劳动力现状、农民工返乡创业现状等多个专题调研。并赴广西、陕西等省区调研，借鉴外省有益经验。针对梳理出的农民教育培训“多口”管理，培训内容与实际需求不相适应，培训机构管理不规范，培训质量和效益不高等实际问题，创新性地设置法规条款，很好地解决了工作中的突出矛盾与瓶颈问题，体现了管住管好、发挥效用的立法主旨。1.2完善立法程序，积极创新和丰富立法形式是做好农业地方立法工作的重点一是建立逐层审查、征集意见的良性机制，确保质量。地方性法规提出立法建议或立项申请由省级农业行政主管部门各处室及下属业务单位负责起草；草稿形成后，省级农业行政主管部门的专业处室进行合法性审查，重点审查该项目是否列入计划、是否有相应的立法依据、是否与大法相一致等；审查通过后，先在省级农业部门内部和有关的专业会议上进行讨论，初步成熟后发送全省农牧系统征求意见，并邀请省法制办、省人大农委、法工委领导及有关农业、法律专家进行论证修改。几经修改完善的送审稿以正式文件的形势上报省政府法制办。二是邀请立法机构提前介入，提高效率。对于某些综合性较强、部门协调难度较大的立法项目，邀请省人大、省政府法制办的领导和长期从事立法审查工作的有关人员先期介入，可以有效缩短草案在政府、人大审议时的协调时间。《甘肃省农业机械管理条例》《甘肃省农业生态环境保护条例》和《甘肃省农产品质量安全条例》等地方性法规，从调研论证、起草草案到审议通过，都邀请省人大农委、法工委、省政府法制办全程参与指导。《甘肃省废旧农膜回收利用条例》更是由省人大农委直接提议并指导，当年列入计划当年调研起草当年出台的，是全国首部规范农膜回收利用的地方性法规。三是积极做好立法协调工作，消解阻力。农业地方立法涉及的部门多，协调难度较大。对于立法中遇到的问题，要主动向立法机关汇报，以取得支持；同时主动与有关部门进行沟通，以取得理解和认同，为法规顺利出台创造良好的工作氛围和条件。1.3引入社会资源，充分发挥专家与社会的参与作用是做好农业地方立法工作的保证近几年甘肃省的农业坚持开门立法，完善立法信息公开制度，畅通民意反映渠道，多渠道、多形式广泛征求有关机关、组织和公民特别是管理相对人的意见。加大公众参与互动的力度，把公开原则、公众参与原则贯穿到立法的各个环节。《甘肃省能源建设管理条例》是2014年委托兰州大学法学院起草的修订方案，很好地发挥了本地法学智库的作用，为提升立法水平奠定了基础，成效明显。

2农业地方立法中存在的问题

2.1现有法规与农业农村经济发展实际需要还有差距有些亟需地方性法规调整的领域，还无法可依。农业投入品管理、发展农村专业合作经济组织等方面存在立法空白。对新兴产业在地方立法领域的关注度不够，如动植物基因资源保护、花卉、中药材和休闲农业等方面尚未涉足。2.2法规存在与上位法、同位法的趋同化倾向早期出台的个别立法项目存在照搬照抄上位法的问题。参考借鉴其他省份的立法经验时，在体例、结构或内容上有部分趋同，个性不够突出，在一定程度上削弱了地方立法的功能与意义。2.3立法的技术手段相对滞后现代科学技术尤其是信息网络技术的发展极大的丰富了立法的技术手段，但在农业立法中的应用还不够充分。

3提高农业地方立法质量的建议

3.1加强理性思考，切实坚持好农业地方立法的基本原则与方向一是要研究党和国家的农村工作方针、政策，掌握和了解政策的重点内容，吃透精神实质，然后将其与具体实际有机结合，充分体现在法规条款中。二是要研究规律，尊重规律，使立法与经济社会发展水平相适应，与具体情况和实际需要相符合。三是要研究其他国家同类法律、法规的制定背景、立法经验和实施效果，对适应省情的积极吸纳，为我所用。3.2勇于开拓创新，不断拓展农业地方立法的范围与空间《立法法》的修订颁布，使农业地方立法“有法可依”，也给地方留了很大的立法空间。可结合本地实际制定执行性、补充性法规；对国家尚未立法的方面，可结合现实中的新情况和新问题进行自主性立法和探索性立法，先于国家立法并为国家相关法律出台提供借鉴经验。3.3紧贴地方实际，坚持走具有本省地方特色的农业立法路子一是展示地域特征，通过对本地特定区域内的具体问题做出规定，调整区域性的特殊关系。二是提倡实践创新，对在实际管理工作中有独创性的好经验、好政策，尽量吸收到法规条款中。三是反映民族特点，对涉及到民族地区的立法，尽量反映民族传统和文化，在政策上给予一定倾斜，尽可能增加一些服务内容和扶持条款。

作者:马洪波 单位:甘肃省种子管理局