国内宪法的立法问题探究

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本文作者：陈云生

我国人口众多,幅员广阔,各地区、各民族都有自己的特点。在目前极为艰巨繁杂的社会主义建设事业中,必须健全和加强社会主义法制,才能使国家的经济管理和民主生活都法律化、条文化、制度化,走上健康发展的轨道。这就要求国家立法机关制订和颁布大量法规,使各方面办事都有章可循,有法可守。但是,立法工作并不是一件轻而易举的事情,每一件法案都要经过调查、研究、草拟、修改、审议、批准等许多繁重的工作和诸多严格的立法程序,往往需要很长的时间才能完成。如此繁重而迫切的立法任务,单靠国家一级的立法机关是不行的,必须同时发挥地方的力量。建国之初,为了实现和巩固国家的统一,曾经反对了分散主义,把许多权力集中到中央手里,这是完全必要的。但中央有些部门日益忽视了地方的特殊情况和条件,把越来越多的业务权力都集中起来,就使地方的主动性受到很大限制,既不利于地方的工作,也分散了中央的精力,还助长了上级机关的官僚主义。现在,为了加快四个现代化的进程,这种状况应该尽快改变。早就指出:“我们认为,中心问题是在中央的统一领导下,适当地扩大地方的权限。因为地方比中央更加接近企业和事业的基层单位,更加接近群众,也更加容易了解实际情况,适当地扩大地方的权限,就能够更好地把地方上的一切力量,一切积极因素,组织到社会主义建设事业中来。”¹近年来,党和国家已经采取了一系列步骤扩大地方的经济自主权,取得了显著成效。上层建筑要为经济基础服务,为了适应经济体制的改变,立法体制的调整和改革势在必行。在保证国家统一和中央集中领导的前提下,遵照宪法、法律的规定,适当地扩大地方权力,让地方在一定范围内有权从事立法活动,就可以更好地调动它们的积极性,更有利于促进现代化事业的顺利进行。

就一般国家的情况来说,不论是单一制还是联邦制,总有一个中央和地方的权限划分问题。一些国家,主要是联邦制国家,在处理中央和地方的关系上积累了不少成功的经验。这些经验,特别是它们利用国家根本大法划分中央和地方立法权限的经验,很值得我们认真研究和借鉴。同志早在1956年就告诫我们:“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。这个问题,有些资本主义国家也是很注意的。它们的制度和我们的制度根本不同,但是它们发展的经验,还是值得我们研究。”º联邦国家一个共同的基本特性,就是它的国家权力总是分为两部分,一部分由联邦权力机关行使,一部分则由组成联邦的各成员(州或省)权力机关分别行使。联邦国家的统治阶级,为了巩固有利于自己的统治秩序,保护其政治特权和经济利益,总是在宪法上对中央和地方的立法权限作出明文规定,稗使其明确职责,便利行事。但由于一个国家的事务既繁且重,要把中央和地方的立法事权分门别类,划分得清清楚楚,这几乎是不可能的。有鉴于此,联邦统治者逐步摸索出一套原则和方式来处理宪法上划分中央和地方立法权限的问题,使两级立法体制在宪法上得到明确的体现。这些原则和方式,概括起来,主要有以下三种:第一,对中央和地方的立法事权采取“列举法”和“概括法”加以区分。所谓“列举”,就是把中央或地方的立法事项在宪法上一一明白列举出来;所谓“概括”,就是把列举范围以外的“残余立法权”概括地归诸联邦或各州的立法机关,对这种方式的运用,各国也不尽相同。如美国宪法第一条就列举了合众国国会的各项立法权,诸如征税、借贷、铸币、组织陆海军等,而把未经列举的“残余立法权”概括地归诸各州。苏联1924年宪法也采取上述美国方式,第一条共列举了苏联最高权力机关的职权二十四项,第三条概括地规定:“加盟共和国的主权,仅受本宪法所定范围和联盟所属职权的限制。除此以外,每一加盟共和国均得独立行使自己的国家权力。”采用这种方式的还有西德等国。有的国家(如南非)宪法对地方用列举法,对中央用概括法。加拿大则对中央和地方均采用列举法,“残余立法权”不是概括地给省,而是给联邦。苏联1936年宪法也是采用两级列举法,不过它的“残余立法权”仍归各加盟共和国行使。这种既有列举又有概括的方式,优点是避免了因列举过细而造成的矛盾和被动。因为全国性与地方性,并无普遍的标准,而且时常会有变化,如果在宪法上做呆板拘泥的规定,很不利于宪法的实施,这样仅作大纲式的规定,具体问题灵活解决,可收因时制宜之效。缺点是“残余权”部分不明确,实施中容易发生争执。但不管怎样,这种方式一直被沿用下来,成为联邦国家处理中央和地方关系的基本原则之一。第二,确定中央和地方“专有立法”和“并行立法"(注二)的原则。就是在宪法上明文规定,哪些事项的立法权专属中央所有,哪些专属地方所有,还有哪些属中央和地方共同所有,即对同一事项中央和地方都能行使立法权,只是中央法律的效力高于地方。也有的宪法规定,地方只有在中央未行立法以前能够在并行立法范围内从事立法,一旦中央立了法,地方就不能在此范围内再行立法。世界上最早实行这个原则的也是美国,而最详尽明确地体现这个原则的是西德《联邦基本法》,其中第七十条确认:“联邦和各州之间的权限的划分,按有关专有立法和并行立法的规定进行。”依照这一宪法的规定,联邦在外交和国防、国籍、关税和贸易、货币等方面享有专有立法权;而民法、刑法、户籍法、劳动法、经济法规等则划归并行立法范围。这个原则的优点是兼顾了中央和地方立法事项的共同性,减少了权限争执和诉讼的麻烦;同时,在并行立法范围内允许地方先走一步,就给法律的制定和实施提供一个试验的机会,可以使中央立法机关获得必要的经验。第三,确立所谓“原则立法权”。中央通过立法对某些事项规定总的原则,而具体的条例和施行细则留给地方按照实际情况作补充性的规定。这种方式主要流行于欧洲大陆诸国,如西德基本法规定,联邦有权在公务员的法律地位、狩猎和自然环境的保护等方面撰布原则性的法规。这种方式避免了政出多门,各行其事,有利于国家法制的统一和稳固。联邦国家的宪法中这些处理中央和地方分权的原则和方式,经过一、二百年宪政实践的检验,证明是行之有效的。它们在较长的时期内协调了联邦国家中央和地方的相互关系,保持了两级立法机器的正常运转,提高了立法效能,从而有效地维护了统治者的利益。单一制国家是以中央集权为其基本特征的,因而对于中央和地方权限的划分,与联邦制有一个显著的不同,就是其地方自治权总不象联邦制那样广大,一般也不用宪法而是由普通的法律或命令来规定地方的权力。但是,这并不是说,在单一制国家里,事无巨细,统统都只能由中央进行立法,而不允许地方有任何立法权。事实上,单一制国家也有实行两级立法体制的。例如,捷克斯洛伐克1948年宪法规定该国为统一国家(注三),但其第二条规定:“斯洛伐克民族议会为斯洛伐克民族立法机关。”第九十三条规定:“斯洛伐克境内之立法权行政权,由斯洛伐克各民族机关行使之。”第九十六条还规定了该议会的十项立法权。。荷兰现行宪法第四十三条规定,立法权属午国王和议会,但一百四十三条又规定:“各省内事务授权各省政府管理和执行,在有关各省利益上认为必要时,各省政府可以制定法令。”在我国历史上,孙中山先生曾提出:“中央分权于各省,各省分权于各县。”主张中央和地方均权,实行地方自治。1923年的《中华民国宪法》,也是在单一制政体下实行两级立法体制,并把中央、省的立法事权予以列举,未经列举的事务则分别概括地归诸中央和地方。以上例子表明:在单一制国家,同样可以把一部分立法权交给地方行使,中央的立法权限并不是绝对不能分散的,通过宪法对中央和地方的立法权限加以划分也是允许的和可行的。以上这些体现两级立法体制的宪法形式,对于我们都有一定的启示作用。

我国立法体制的改革目前还停留在普通法律的水平上,今后应该在宪法上记载下来,用国家根本大法加以保障。我国解放后颁布的兰部宪法中,都规定全国人民代表大会是国家的立法机关,1954年宪法还规定“全国人民代表大会是行使立法权的唯一机关”。这种体现一级立法体制的宪法显然已不符合我国立法体制的现状,应该在重新修订宪法时加以调整。要把立法体制的改革提高到宪法的水平上,就必须明确解决以下这些问题:省级权力机关究竟在哪些范围内可以制定和颁布地方性法规?它的法规和中央的关系怎样?在我国单一制宪法上能否对两级立法权限加以划分?上述那些分权的原则和方式对我国是否适用?等等。为了解决这些问题,不能不对我国的国情和特点进行一番深入的考察。首先,我国是单一制国家。秦汉以来,我国就建立了以汉族为主体的、包括许多少数民族在内的、统一的中央集权制国家,各族人民共同生息、发展在祖国的土地上,共同缔造了祖国的经济和文化。建立和巩固单一制国家,这是我国历史发展的必然趋势和各族人民的共同愿望,也是建设社会主义,胜利实现四个现代化的基本保证。单一制国家的性质要求我们在分权问题上能够“收得拢”,就是不能象联邦国家那样,允许地方有广大的权力,包括制定和颁布地方自己的宪法以及刑法、民法等,甚至与外国直接发生关系,互换外交代表等。我国的地方政府必须在党和国家的集中统一领导下进行工作。只有这样,才能集中全国一切人力、物力,举国‘致,同心同德,’对外共同对付帝国主义和霸权主义的干涉和侵略,对内共同建设社会主义和巩固人民民主专政。因此,省级立法机关不允许、也不必要在宪法以及刑法、民法等国家基本法律方面从事立法活动。这是我们同联邦国家的最大区别。其次,我国虽非联邦,但也有类似联邦制的一些特点。第一,我们党和国家解决民族问题的基本政策是实行民族区域自治,由各民族自己当家作主,管理本民族的内部事务,第二,我国的各级地万人民代表大会也是一级国家权力机关,它们的组成,并不象外国的一些市政府那样纯粹是上级委派的代表机关,而是由地方人民直接、间接选举组成的权力机关。它的权力来自本区域的人民,而不是来自上级的委派,它享有管理本区域地方性事务的充分权力。这一特点又决定了我们在分配地方立法权时应该“放得开”,凡属于地方性的事务和地方能够行使的权力,就要坚决放下去。这些权力,非经地方同意,中央立法机关就不要轻易改变或撤回。鉴于我国土地广大,国情特殊,特别是鉴于过去权力过于集中给国家的政治生活、经济生活带来的种种弊病,现在提出在宪法上把地方的立法事权加以明文规定,使之得到稳固的保障,这是完全必要的。这又是我国不同于一般单一制政体的地方。根据我国具体特点和实际情况,参考外国有关规定,对两级立法权限试作如下划分:中央专有立法事项:(1)宪法的制订和修改;(2)外交,参加国际组织以及其它外事事项;(3)国防与国防军事、兵役制度;(4)省、自治区、直辖市的划分;(5)战争与和平问题;(6)一对外贸易和关税,涉妙财经事项;(7)国家财政及税收政策;(8》劳动法及工资政策的一股原则;‘(9)国家银行的管理;货币制度及信贷制度;t10)国籍法,华侨及旅居中国的外国人的法律地位;(11)制定刑法、民法、刑诉、民诉,规定检察和司法制度;(12)规定教育、卫生及婚姻制度的一般原则;(13)国家航空、铁路、邮电、度量衡和历法。地方专有立法事项:(1)有关遵守和执行国家宪法、法律、政令的立法;(2)执行国家计划,规划地方的经济建设;(3)本区域内的文化、教育、卫生、体育等公共事务;(4)本区域内的农、林、牧、副、渔,水利和水利工程;(5)本区域所属国营企业的经营与处分;(6)地方财政及税收;(7)本区域的商业、农村集市贸易的管理。中央和地方并行立法的范围:(1)各种经济法规,包括矿业、工业、动力、商业、手工业、贸易等;(2)省(区)政、市政的管理和社会秩序的维护;(3)公民权利的保护,民族平等的保障;(4)社会救济、社会保险及其它公益事业;(5)名胜古迹、风景区、文物的保护;(6)保护自然环境,防止污染和其它公害;(7)奖励科技发明创造及优秀文艺作品等;(8)因建设或国防需要对土地及财产的征用;(9)对先进单位、集体和个人的奖励;(10)防止政治权力和经济权力的滥用;(11)发展工商业及内外贸易,发展农业生产;(12)远洋和沿海渔业,港口的管理和海岸保护;(13)公民的住房、迁居和定居的立法;(14)防治危害性传染病,防止瘟疫传播;(15)狩猎和野生动物资源的保护;(16)对自然灾害的处置及灾民的救济;(17)食品、饲料的保护;(18)土地、森林、矿藏、草原、荒地、河流、‘领诲、大陆架的开发、利用和保护;(19)远洋和沿海航行,航海标志,海上航线,内河航行和公共的内河水道;(2的铁路运输、公路运输,机动车辆的管理及远程公路的建筑和维修,-(21)国家永久性标志的使用和保护,(22)气象。一、以上划分不过是个人的尝试,如果真的在宪法上实行,还要经过慎密的调查研究,广泛征求各方面的意见才能确定。特别是我国目前正在进行广泛而深刻的改革,许多有关体制的问题尚未确定下来,如果再经过一个试验阶段,等将来条件成熟之后再行具体划分,也是可取的。但不管怎样,我国两级立法体制的大势已定,只有通过宪法把中央和地方的立法事权具体加以划分,使各自明确职责,才能放手地去从事立法工作,一而不致互相依赖,贻误时机,或重复劳动,事倍功半。同时,地方的立法权有了宪法做保障,就能增加地方的责任感,充分发挥和调动它们因地制宜地管理本区域地方性事务的主动性和积极性。这对于我国的现代化事业以及社会主义法制建设必将产生积极的影响。