剖析公众参与立法机制的对比

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本文作者：周春桃工作单位：广西大学

1国外公众参与立法相关制度及特点

1.1美国的相关制度

美国最高立法机关由参议院和众议院组成，由国会行使立法权。在公众参与立法机制方面，其正式和非正式听证制度、地方行政立法制度、公众提案、社会专家协助制度都较具特色。

1.1.1美国州议会立法的听证制度

美国是联邦主义制度国家，意味着各州的立法程序和方法各不相同，总体来讲一般分别包含四个阶段：提出并起草议案、委员会审议、议院院会审议、议院交由另一院审查并由两院协商并递交州长签署。在委员会审议阶段是社会公众参与地方立法的主要阶段，公众参与的主要途径是参加参议院和众议院分别举行的听证会，该听证会将决定其议案的命运。委员会的主要工作是对和该议案直接利害关系人进行取证，该行为被法律称为听证。按照惯例参议院和众议院会就一项议案分别进行一次听证会，一次为支持者召开，另一次为反对者召开。一项议案举行的听证会的数量取决于议案所涉及的利益关系多少和它的复杂程度、其他因素和时间上的安排配合等。

1.1.2美国公众参与行政立法的四种程序制度

美国的听证会源于英国。经过多年的实践发展，美国除了议会立法外在行政机关的行政立法上还创建了较为完善的公众参与制度。其具体包括有四种程序：正式程序、非正式程序、混合程序和协商程序。正式程序是一种是发话的程序，多用于司法领域亦称审判型听证。包括有口头陈述意见和提出相关证据、相互盘问以及进行听证。在正式程序中，听证记录是制定法律法规的唯一根据，行政机关不能在听证记录以外利用其他的证据作为制定法律法规的根据。正式程序能很够很好的保护公众的权益，但由于该听证采取的是审判型听证方法，使得大部分的时间都浪费在了证人的相互盘问上，大大的见地了立法的效率，导致行政机关的立法失去了灵活性和适应性。和正式程序相比，更具灵活性的是非正式程序。非正式程序听证几乎适用于全部的行政裁决和议会立法。美国绝大部分的法规都是根据《联邦行政程序法》中的非正式程序制定的。该程序中最重要的环节部分就是公告—评价。《联邦行政程序法》规定：除法律规定的例外情况和紧急情况外，行政机关必须将其建议制定的法规草案或主要内容在《联邦公告》上公布，供广大社会公众了解和加以评议。混合程序在公众参与和程度上不完全采取正式程序和非正式程序，而是同时采用书面表达、口头表达和有限度的口头辩论等各种方式。混合程序的产生的原因是弥补前两种程序的不足之处。正式程序是为公众提供了充分的参与机会，但是其效率低下。就非正式而言，其程序简单有效，但利害关系人无权了解建议其中的法规事实根据，因此产生了混合程序。国会的立法、法院的判例和行政机关内部的程序规则使得混合程序并不诸于单独的行政立法程序法典中。混合程序在公告评价程序的基础上提出了一些新的要求：透露有关情报、解释运用案卷材料的目的、答复相对人的意见、禁止单方面接触等。协商制定规章程序并非一个独立完成行政立法的程序。协商程序是在对美国行政程序法制定的“公告－评价”程序的补充，是在其基础上增加的一种程序设置。协商程序的使用范围是有限的，并非所有的行政规章都可以通过协商的方式来制定，相比较正式程序和非正式程序和混合程序而言，协商程序的各个环节体现了对组织和从事谈判活动的技术与经验的较高要求，该程序的意义在于能够尽量的减少以后可能会产生的诉讼。

1.2日本的相关制度

日本许多法律制度都是仿效大陆法系国家而建立起的现代法律制度，自第二次世界大战以后，其法律制度深深受到美国影响并得到较大发展。目前，日本已建立起较为完备的公众参与地方立法机制，其中都较具特色，有许多参考价值。

1.2.1公听会

日本的听证可分为两类：一是狭义的听证，二是公听会。狭义的听证适用对象是影响特定人的权利义务和行政处分行为；公听会适用于影响多数人利益的立法行为，其目的在于广泛的听取意见，使立法行为科学化、民主化。就日本的公听会而言，其没有统一的程序规则，完全取决于具体的法律法规的规定。但一般来说，公听会和美国的正式听证程序比较类似。1.2.2提交意见书的程序在对地方立法有利害关系的公众可以提交意见书，提交意见书的目的和公听会的目的一样，是为了有效的保证立法的公正性和民主性。该程序中的公众参与的主体仅限于和拟定法规有利害关系的行政相对人。该程序和公听会一样，没有统一的程序规则，取决于具体的法律法规的规定。

1.2.3咨询程序

概括来说，咨询程序是指立法机关原则上应听取其合议机制机关意见的程序，被征求意见的机关称为咨询机关。咨询程序的目的是使得利害关系人的意见和有识者的意见在地方立法中得到反映。咨询机关大都代表着某一社会群体的利益和特定的公益，如：私立学校审议会、自然环境保护审议会和最低工资审议会等。立法机关征求这些组织的意见，实际上是通过这些组织征求到各社会群体的意见。就咨询程序相对公听会中的个人意见的收集方式而言，咨询程序所征求到的意见应该说更具代表行，同时也有利于降低公众参与的成本更方便了公众参与。1.2.4审议会审议会可以看作是一种社会专家参与立法的方法。它是由负责法规起草工作部门的部长聘请政府以外的民间人士组成的，通常这些民间人士是由退休的政府官员、专家、学者、记者、行业代表等各方面人士来组成的。以这种广泛的征求意见的行动和姿态来达成各方面对法规内容的认识，从而获得对该法案的普遍支持。1.3国外公众参与地方立法制度的特点从上述介绍中我们可以看到，美日两国公众参与地方立法制度体现以下明显的特点：

1.3.1公众参与程序法定化且可操作性强

两国均普遍采取成文法的形式详细规定公众参与地方立法的程序和方法。美国、日本在统一行政程序法中公众参与制度的规定的做法使得公民严格依法参与地方立法，既有利于公民参与权利的实现，也有利于地方立法机构工作的顺利展开。

1.3.2参与方式的多样化

各国都为公民设计了参与行政立法的多种方式，分别适用于不同的情况。在地方立法中，一般采取审判式听证，即是正式程序。而在地方行政立法中，参与方式则更加的丰富，在不同的情况下采用不同的参与方式。多样化的参与方式使得公民和地方立法机构都有较大的选择空间，使得公民可以有效的实现公民参与权，更最大程度的保证了地方立法机构的立法效率和有效的公平原则。

1.3.3重视公众参与的主动性

日本的提交意见书制度和美国的公告-评价制度，使得公众可以主动的参加进地方立法来，而不是因为立法机关的选择而被动的参与进来。往往公众参与的主动性越高，所指定的法规在将来的实施过程中遇到阻力就越小，从中可以看出重视公众参与的主动性的重要。

1.3.4重视公众参与的便民性和公正性

例如美国各州立法的听证会便是分散在各地举行，方便了没有时间和金钱参加的公众，如此之举便是便民性的特点之一。而分别召开的反对者听证会和支持者听证会便是为了使得地方立法做到最大的程度的公平合理性。

1.3.5为有效保障公民参与地方立法机构的实施

许多国家的法律规定了与参与机制相配套的其他制度如美国的《情报自由法》和《阳光中的政府法》规定了地方立法信息的公开制度，使得公众参与地方立法的权利可以得到很好地实现。同时，专家协助起草法律草案值得也能在很大程度上保证公众提案权的实现。

2我国公众参与地方立法的现状

所谓的公众参与地方立法是指在地方人大及常委会制定、修改、废止地方法规的过程中，吸收广大社会公众参与地方立法的程序，合法发表意见、建议和表达意愿的制度。目前，就我国公众参与地方立法的形式主要有：公民讨论、立法调研、书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、列席和旁听、委托社会力量起草法案以及公开征集立法建议项目。自2000年7月1日正式颁行《立法法》后，立法对规范立法活动起到了较好的作用，公众参与地方立法取得了长足发展，许多地方人大立法过程中都纷纷的敞开大门立法，采取多种措施保障了公众利益表达渠道的畅通。立法建议涉及面虽然广，但主要集中在劳动、社会保障、房地产、环境保护、城市管理、执法环境等多个与公民切身利益相关的方面。公民讨论是由法案起草机关起草法案，对涉及地方全体人民利益具有重大的影响的法案，经由立法机关决定并在全区范围内全文公布征求意见，再由起草部门根据征求意见对法案加以修改，最后提交相关立法部门审议通过。以上海市为例，人大常委会在立法时，坚持走群众路线，使立法能集思广益。群众的眼睛是雪亮的，坚持走群众路线才能集中广大人民群众的智慧，且能更准确地反应社情和民意，具有较高的质量。在这方面取得了一定的成效。立法调研是对列入地方常委会会议议程的法案，常委会及有关机关组织人员深入基层进行调查，收集群众意见。书面征求意见则是将法案有针对性的性文件的任务。一些省市对于公开征集立法建议项目做法是让机关、团体、企事业单位、公印发有关利害关系人及相关专家，征求相关意见。基本上所有立法草案，无论在起草阶段还是在审议阶段都采用这种方式来让公众参与立法。座谈会上，包括主持人在内的所有参与人员均可自由讨论。一般不会对发言顺序、时间、次数做出限制。而论证会是就法案中的专业性、技术性较强的问题邀请有关方面的专家学者从科学性、可行性的角度进行研究并提出论证意见，必要时会以少数服从多数的方式得出论证结论。与座谈会不同，主持人在听证过程中只负责听取意见，一般不直接参与讨论、辩论。主持人在会后将听证会记录整理成听证报告书作为提交立法机关审议法案的参考资料。2000年，《立法法》把听证引入立法程序。对此，湖北、湖南、浙江、河南、等地都进行过公民列席和旁听立法的实践。委托社会力量起草法案，即立法主体或立法起草机关委托有关机构、组织或公民个人担任起草拟题交有关主体审议的规范民、法人和其他组织单独或联合以组织或个人的民意提出立法建议项目。

3我国公众参与地方立法存在的不足

虽然我国公众参与地方立法形式多样，在地方立法的过程中也比较注意倾听人民群众的声音，但与国外成熟的制度相比较，公众参与制度还存在一些不足之处。其主要表现有以下几个方面：

3.1参与程序的可操作性欠佳

我国各类有关地方立法的条例对于公众参与地方立法的城西均予以规定，但这些规定属于原则性规定，缺乏可操作性。正如学者所指出的“：各种立法条例都在规则起草阶段规定了公民的参与，但立法语言的模糊性和任意性可能使参与陷入‘符号化’的尴尬处境。”其中最具代表性的是各地虽然都原则性的规定了公众参与立法，但对哪些法规的制定和修改要引入公众参与，通过什么途径参与并不明确。对公民的意见如何提交，地方立法机关如何受理并对待这些评论、反馈，评论期间长短等，都还欠缺具有可操作性的详细规定。

3.2参与程序呈现立法机关主导化过强

我国公众参与地方立法制度中，地方立法机关往往拥有很大范围的决定却，限制了国内公众参与的主动性，也影响了公众参与的公正性。诸如，在立法过程中需不需要公众参与，需要哪种程度的公众参与，用什么方法引导公众参与，地方立法听证制度中是否听证、如何听证、听证内容、听证参与人、听证主持人的确定等，一系列的问题全部由立法机关决定。

3.3公众参与方式不够便民。我国幅员辽阔，行政区域划分范围较大，公众参与地方立法往往要付出较大的成本克服交通不便等困难。

3.4公众参与积极性不高、公众信息知情度欠缺

普通公众大都关注自身眼前的利益和对个人及家庭关系更直接的问题，对于长远的大局性的与个人生活似乎无关的问题的关注度不够积极，对于这类的法案的制定也缺乏参与的热情。公众获取有关法规草案的信息有限，地方立法机关往往只公布草案而没有公布草案的说明和重要条文的解释，使得公众参与地方立法的信息不对称，有碍公众对法规草案的解读，也是导致公众缺乏对法案制定的热情。

4我国公众参与地方立法制度的完善

借鉴西方发达国家在公众参与地方立法上较为先进的做法，对于完善我国公众参与地方立法制度的完善是有很大的帮助的。

4.1完善我国公众参与地方立法方式的改进

我国公众参与地方立法程序规定得过于原则化，缺乏可操作性，不利于公众参与。参与程序的可操作性的强弱直接决定了公众参与能否有效的实现。因此我国在参与方式法定化的前提之下，应加强对参与具体程序的设置，提高参与制度的可操作性。借鉴美国多种参与方式的程序，丰富我国公众参与地方立法的方式。根据实际情况，灵活的选择使用的程序，在兼顾公平的同时，有效的提高立法效率。我国幅员辽阔，为了使公众参与地方立法民主化、科学化，便民的参与方式能使公众克服各种不便的困难。如一些公众，特别是偏远山区的农民，要参加听证会是要付出大量的金钱和时间的。充分的调动公众参与地方立法的积极性，同时均衡公民权利和行政权力之间的关系，加强公众和立法机关两者间的互动。

4.2完善公众参与地方立法的配套制度

完善地方立法信息的公开制度。完善地方性法规、规章草案的公告制度。在公布形式上要多样，可以充分利用报纸、电视、互联网等各种新闻媒体进行法案的公布；在公布的内容上要全面，不仅仅公开法规草案，还应当尽可能地公开草案的说明、重要条款注释等。完善专家参与地方立法制度。专家参与地方立法可以帮助普通的公众更好的实现参与权并利用所拥有的专业知识更好的为社会公众与立法机关之间形成良好的沟通服务。

4.3适度限制地方立法机关的主导范围

基于公众监督地方立法存在的虚置危险，适度限制立法机关的主导。对此可借鉴西方一些国家法定听证与决议听证的理念来完善我国参与范围的制度。法定听证是指如果提出听证要求的人数达到法定人数要求或法律对某些法案有明确的听证要求时，议会有关委员会必须举行听证；决议听证是指议会有关委员会对某些法律有权通过决议的方式决定是否举行听证。在我国地方立法中，尤其在立法听证方面可以尝试以这种做法来适度限制地方立法机关的自由裁量权。