立法体制的嬗变与改革

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本文作者：刘鹤挺工作单位：中共陕西省委党校,

立法权是国家权力的最重要表现形式,其设置是否科学,行使程序是否公正以及运行是否和谐顺利,都直接关系到国家政治的稳定与社会经济的发展。特别是在中国这样一个历来实行成文立法的国度里,科学合理地划分国家各机关的立法权限,健全立法程序,完善对立法的监督,加强立法的科学化、规范化,提高立法质量,维护国家法制的统一,都将显得尤为重要。新中国成立后的50多年间,中国立法体制外向层面上体现在立法权限的划分与立法主体的设置上,内向层面则表现在不同时期国家立法功能的配置和法律体系结构的规制。前者主要表现在中央与地方的立法权限的设置模式,后者则更深一层体现了对立法事项和法律体系建设的分工和限制。任何国家立法体制的形成都与本国政体形式不无关联,也受到本国政治、经济、文化、法制传统等深层次因素的影响。在这当中,一定立法理论的指导、立法制度保障和立法技术的规范,都会对一国立法体制的形成和完善起着相关的作用。50多年中国立法的历程表明,在中国这样一个缺少法治传统的国家里,这些诸多因素的影响在不同的历史阶段,对中国立法体制运行的影响力,显得尤为突出。为了从宏观上把握与分析中国立法体制的历程,笔者以为,可以将其划分为三个发展阶段,这三个阶段中又分别以一定的立法体制的修缮作补充来实现国家立法的功能。第一阶段:1949年至1954年的宪法颁布;第二阶段:1954年至1979年;第三阶段:1979年至今。

一、1949年至1954年是立法权的相对分权体制时期

新中国人民政权的建立,为新中国人民立法工作带来了曙光。然而,新中国的法制建设是在废除旧法制的基础上艰难迈步的,百废待兴的局面,尤其是建国初期政体的不完善(中央和地方普选制尚未形成),要使立法体制在短期内确定其相应模式,是有一定困难的。早在建国前夕,1949年9月召开的第一届政治协商会议上就确定了新中国的第一个人民政权的代表机关,通过了《共同纲领》。其纲领第12条明确规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会,全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”[1]《共同纲领》中关于中央人民政府委员会行使的职权有:制定并解释国家的法律、颁布法令,并监督其执行;规定国家施政方针,废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令,处理战争与和平问题,批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定等。同届会议上通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第四条还规定:中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权。由此可见,1949年10月1日至1954年9月20日期间,中央人民政府委员会是国家最高权力机关。在这样的政体形式下,当时的立法体制深深烙上了历史的痕迹。建国后,在1954年第一届全国人民代表大会召开前的一段时期里,共和国的立法体制基本上是中央与地方相对分权的体制。这在当时的历史条件下不仅是可行的,也是必须的,它与我们党在战争年代尚未取得全国政权的条件下,为政权建设习惯采用的施政方式有直接关系。早在1931年,在江西瑞金召开的中华苏维埃第一次全国代表大会上通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中已有规定:中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)大会,在大会闭会期间,全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关,在中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务,一切法令和决议案。1949年2月,中共中央的《关于废除国民党的六法全书与确定解放区司法原则的指示》一文中指出,司法机关办事原则应该是:有纲领、法律、命令、条例、决议之规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议之规定者,从新民主主义政策。第一届中国人民政治协商会议全体会议通过的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》,作为建国初期两项重要的宪法性文件,基本上奠定了建国初期共和国立法体制的雏形。但其中却存在不完善的地方,在实践中也造成了一定的消极影响,从而也从一定程度上违背了立法活动的规律性。在中央,政协全体会议立法活动除只在1949年9月召开的第一届全体会议上通过了《共同纲领》和几个法律外便告结束。政务院作为国家政务的最高执行机关,《共同纲领》和《中央人民政府组织法》没有规定政务院享有立法权,但为了贯彻执行《共同纲领》和国家法律法令和执行中央人民政府的施政方针,政务院却行使着颁布决议和命令,废除或修改各委、部、会、院、署、行和各级政府与国家法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令,以及向中央人民委员会提出议案的职权。在这期间,事实上政务院制定和颁布的规范性文件被当作法,并且还批准了许多地方性的法令、条例和法规。在地方,也普遍存在地方立法的事实。在一般地方,根据1949年12月政务院通过的《大行政区人民政府组织通则》,大行政区、省、市、县的政府有权拟定与地方政务有关的暂行法令和条例,报政务院批准或备案。例如,各省有权拟定与省政府有关的暂行法令条例,报告主管大行政区人民政府转政务院批准或备案,并可废除或修改所辖人民代表会议和人民政府与上级人民政府决议、命令相抵触的决议和命令。在民族自治地方,根据1952年政务院125次政务会议通过的《民族区域自治实施纲要》第23条规定:各民族自治区自治机关在中央政府和上级政府法令所规定的范围内,依其自治权限,得制定本自治区单行法规,呈报上两级人民政府核准。其说明从基层的民族自治乡以上,各级民族自治机关都有权制定单行法规。建国初期形成的共和国相对分权的立法体制的状况,不难判断它带有深刻的历史原因,但它对巩固新生的人民政权,发展经济,曾经起到过十分重要的作用,奠定了新中国法制建设的初步基础。然而,从立法学的角度讲,还不能说是一个成熟的立法体制,因为它明显地带有过渡时期的特点,同时,它在当时也还未形成自己成熟的立法观念和立法制度。假如仅靠政策性的治国手段,在国家立法权的运作上就不可能找到法律的稳定性和连续性,以致在1954年使共和国立法体制发生了从分权朝集权体制跳跃性的变化。

二、1954年至1979年是立法权的相对集权体制时期

1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议的召开和第一部宪法的通过,标志着全国人民代表大会作为新中国的立法载体被载入史册。在立法体制方面,《宪法》第22条规定:全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。第27条规定:全国人大有权修改宪法,制定法律。全国人大常委会有权解释法律,制定法令,撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令,改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。从这些规定中可以看出,当时我国的立法体制是一种相对集权的立法体制。这虽然在当时是为了适应经济建设,需要加强中央的集中统一领导,但是实行过分集权原则,不可避免地会带来权力过分集中的严重弊端。后来,由于客观形势的发展,随着社会主义改造和建设的需要,急需制定各种法律,为—97—了加强中央立法工作,1955年7月,第一届全国人大第二次会议通过了《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》,并授权全国人大常委会依据宪法的精神,根据实际需要适时地制定部分性质的法律的权力,即单行法规。同时,宪法只规定国务院有权向全国人大及其常委会提出议案,没有其立法权,但规定国务院有权根据宪法和法律规定行使行政措施,决议和命令。这在当时国家立法形式尚无明确规定的情况下,国务院作为全国最高行政机关的行政措施决议,在实际上起着国家法规的作用。按照1954年《宪法》第49条的规定:国务院的职权只有根据宪法、法律和法令,规定行政措施,决议和命令,并且审查这些决议和命令的实施情况。这说明国务院及其所属部委并不享有国家立法权或行政法规的立法权,但在这一阶段,国务院及其所属部委依然在规范性文件,这些规范性文件无论在理论上或在法律上都不属于法的范围,这种活动也不能称之为立法活动。然而,在实践中,这些规范性文件被当作国家的法律规范,不仅被《中华人民共和国法规汇编》收录其中,而且被当作这一阶段的立法资料来研究。第一次全国人民代表大会还通过《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》,规定自从1949年10月1日中华人民共和国建国以来,由中央人民政府制定批准的现行法律、法令,除了同宪法相抵触以外,一律继续有效。实际上赋予了中央人民政府委员会颁布的法令具有立法性质的规范性文件的效力。在地方,1954年宪法取消了一般地方享有法令条例或单行法规的拟定权,实际上从立法上表明一般地方立法权不存在。在1954年的《宪法》第70条中,规定了民族自治地方的区、州、县的自治机关有权制定自治条例、单行条例,但当时民族自治地方同一般地方一样,仅有人大而没有常设的机关,不可能完全有效地行使自治条例和单行条例的拟定权。在这期间,特别值得注意的是,1957年至“”结束,在长达20年的时间里,中央和地方的立法几乎废止,全国人大作为享有国家立法权的唯一机关,除了通过了《1958年至1967年全国农业发展纲要》和1975年《宪法》外,再没有制定一个法律。根据有关资料统计,享有法令制定权和单行法规制定权的也仅有10个全国人大常委会自行通过的条例、办法。另外,还有为数不多的全国人大常委会作出的决议、决定的批复。而地方立法权的运行,除民族自治地方外,其他地方机关均无立法权,由于“”的兴起,民族自治地方的立法实际上也被搁置一边。在这种状态下,无法可依的局面是显而易见的。

三、1979年至今,是中央统一领导和一定程度分权、多级并存、多类结合的立法体制时期

1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的颁布,规定了省级人大及其常委会享有地方性法规制定权,揭开了中国立法体制改革的序幕。该法第6条规定:省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同国家的宪法、法律、政策、法令、政令相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,并报全国人大常委会和国务院备案。在该法第27条中同样规定了省、自治区、直辖市的人大常委会有权制定地方性法规,从法律上明确规定了省级地方权力机关有权制定地方性法规,这是中国立法体制上的重大突破。在1982年的《宪法》第58条中,还确定了全国人大及其常委会共同行使国家立法权,第89条第一款规定了国务院行使行政法规制定权,并确定了国家立法权、行政法规制定权、地方性法规制定权、自治条例和单行条例制定权的划分、归属及其相互关系。根据1982年宪法的规定,全国人大及其常委会,都是行使国家立法权的机关,都可以制定法律。全国人大常委会有权制定和修改应当由全国人大制定的法律以外的其他法律,在全国人大闭会期间,有权对全国人大制定的基本法律进行部分补充和修改,但不得与该法律的基本原则相抵触。这是我国立法体制的一项重要改革,它对完备立法,加强民主法制建设,依法治国,促进生产力的发展,具有重大意义。宪法还规定了国务院享有行政法规的制定权,可以依法行使授权立法权,即由全国人大及其常委会根据需要,授权国务院对某项经过批准颁布的法规进行部分修改、补充,可以制定有关条例,并以草案形式试行。这些暂行条例和规定,经过实践检验后,一旦条件成熟时,即可由全国人大和全国人大常委会制定为法律。必须注意的是,国务院依法行使行政法规制定权,这为加强国家行政立法,完备政府法制,开拓了广阔的前景。根据在中央领导下适当扩大地方权力的原则,1982年和1986年两次修改《地方组织法》,把地方性法规制定权逐步扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会,它们在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定和适用于本地区的地方性法规,并报全国人大常委会和国务院备案。省、自治区人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会,也可以制定地方性法规,经省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行,并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和地方性法规,制定地方政府规章。根据宪法、组织法和民族区域自治法的规定,民族自治地方的自治条例和单行条例有权根据当地政治、经济、文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区人民代表大会制定的自治条例,报全国人大常务委员会批准后生效;自治州、县人大制定自治条例和单行条例,报自治区人民代表大会常务委员会批准后生效。1997年和1999年香港、澳门相继回归祖国,按《特别行政区基本法》的规定,特别行政区的有关机关在不同《特别行政区基本法》相抵触的前提下,享有独立的立法权,可以根据特别行政区基本法的规定和法定程序制定、修改和废除法律。特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案,备案不影响该法律的生效。即除有关国防、外交和其他按照基本法的有关规定不属于特别行政区自治范围的法律之外,特别行政区立法机关可以制定任何其他有权制定的法律,包括民法、刑法、诉讼法、商法等。只要特别行政区立法机关制定的法律符合基本法中关于中央管理的事务和中央与特别行政区关系的条款,符合法定程序,就可以在特别行政区生效。否则,全国人大常委会在征询特别行政区基本法委员会后,可将有关法律收回。两个特别行政区的立法权又使现行中国立法体制增添了新的内容。现今的中国立法权限划分体制包括国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权、自治条例和单行条例的立法权、授权立法权、特别行政区立法权等,从而构成了一个统一、完整、协调、实用的现行国家立法体制。2000年《立法法》的颁布,更具有里程碑的作用,一个由中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法权限划分体制已经形成。总而言之,从新中国建国50多年的立法经验和教训,至2000年3月第九届全国人大第三次会议专门针对立法问题而颁布的《立法法》的出台,对新中国的立法体制可以说是作为一个阶段上的总结。在新中国立法体制的发展进程中,走过一段从相对分权到相对集权,再到分权的历史进程,这不是简单的分权和集权,而是带有深厚的历史原因和制度的创新,在不同时期又各具特点,尤其是1982年第二次中央与地方的分权体制,不仅昭示着国家立法权运行的多样性与复杂性,而且还显示了新中国立法活动在新的起点上确立了较为成熟和固定的立法体制,这对中国法制建设最终走上良性发展的道路无疑是一件幸事。