市场经济与立法体制探索

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本文作者：董和平工作单位：西北政法学院法学系

在计划经济基础上建立和发展社会主义市场经济,是一项关乎国家和社会未来发展、涉及观念与体制变革重构的全新伟业.完成这一伟业,不仅有一个经济体制转轨、政治和社会管理体制配套转换职能的问题,而且也有一个立法观念与立法体制变革予以配合与保障的间题。地方立法是我国社会主义立法体系的重要组成部分,改革和完善现行地方立法体制是地方‘_去转轨定向为社会主义市场经济建设服务的关键所在.笔者以为,从我国现阶段地方立法体制运行的实际状况来看,地方立法体制改革应集中于几个主要环节的理顺、健全和完善。

一、理顺宏观运作机制,确立地方人大及其常委会在地方立法中的主导地位

制订和颁布地方性法规,是宪法和地方组织法赋予特定层级地方人大及其常委会的法定职权,是地方人大及其常委会管理地方性事务的有效方式之一。地方人大及其常委会在地方立法过程中处于全权和主导地位,有权依据本行政区域社会政治、经济和文化发展的实际需要,自主制定地万立法规划,论证和确定地方立法选题,组织检查地方立法的起草、审议和调查研讨,依法自主通过草案并颁布实施。地方人大及其常委会在地方立法过程中的这种主导地位,是由其作为地方国家权力机关的宪法性质和地位所决定的。然而,在我国现阶段地方立法实践中,地方人大及其常委会的主导地位并没有得到应有的保证和尊重。地方人大及其常委会对地方立法缺乏统一的管理和规划,地方立法的立项、起草、审议、通过主要依据政府职能部门的要求进行,往往是政府哪个部门要求立法就立法,要求立什么法就立什么法’,甚至为地方人大及其常委会通过立法下达期限。这种状况导致地方人大及其常委会在地方立法过程中大权旁落、处处被动,而政府部门则处于主导地位,地方立法成为政府部门争取权力的确认程序,失去了为全面控制和管理地方事务提供法律规范的本来意义,而整个地方立法工作又处于一种缺乏组织领导的混乱状态。形成地方立法以政府职能部门为主导的局面,其原因是多方面的。既有政府部门不尊重地方人大及其常委会权威的因素,也有地方人大及其常委会工作不主动、制度不健全的因素,但最终都根源于人民代表大会制度还不健全和完善,人大与政府的宪法关系没有理顺,人大及其常委会缺乏应有的法定权威。理顺地方立法体制,确立地方人大及其常委会在地方立法中的主导地位,加强地方立法的组织和领导,既是地方立法工作适应市场经济建设的需要,也是完善我国人民代表大会制度的一项实际工作。在地方立法中确立地方人大及其常委会的主导地位,关键在于地方人大及其常委会自身要勇于行使法定职权,同附涎全完善有关地方立法的工作制度。首先,统一制定地方立法规划,增强地方人大及其常委会领导和组织地方立法工作勺主动性。缺乏统一科学的地方立法规划,是地方人大及其常委会在地方立法工作中陷于被动、无法有效组织领导的主要原因之一。地方立法规划的制定,一要切合地方经济、政治、文化和社会发展的实际需要,并参考本地区立法力量、立法技术、法律实施预测等方面的具体情况,使立法规划具有可行性和适用性。二要有一定的超前性和地方特色,本地方特殊器要或根据社会发展预测必须的规范可以超前于中央进行立法,以便巩固地方改革成果,摸索总结局部经验,为全国性立法.准备条件。有了科学实用的统一地方立法规划,地方人大及其常委会才能真正把握地方立法的主动权,不是政府让立什么法人大就立什么法,而是人大立了什么法政府就执行什么法,这就为在地方立法‘r理顺宪法关系提供了基础。其次,’健全和完善地方立法的有关工作制度。在地方立法中确立地方人大及其常委会的主导地位,光有统一的立法规划是不够的,还必须有相应的地方立法工作制度保证人大及其常委会组织领导权的实现。诸如立法项目的论证与确立制度、起草与审议的标准与要求、审议批准的具体条件和程序、立法草案的专家审定制度及工作检查指导制度等。再次,逐步建立相对固定的地方立法队伍和专家咨询与参与网络。一则可以提高立法质量,二亦可为地方人大组织领导地方立法工作提供更大的选择余地.最后,地方党委要大力支持人大及其常委会行使地方立法权,地方人民政府及其各部门要主动配合、依法接受地方人大及其常委会对地方立法工作的组织和领导.只有这样,地方立法系统在总休结构上才能最终理顺关系,地方立法工作才能真正有组织地高效能地进行。

二、改变法规起草由政府职能部门垄断的现状,引入竞争和有偿机制

法规起草是地方立法的最主要和最基本的环节,如何使地方法规起草在内部运作制度上更加合理与完善,也是理顺和健全地方立法体制的重要内容。现阶段我国地方立法起草中存在的主要问题是起草主体单一,几乎所有法规都由政府职能部门起草,政府法制部门、综合经济那门人大有关的专门委员会和专家学者的作川没有得到应有的发挥。地方法规起草由政府职能部门单一垄断的弊端是多方面的。第一,单纯由政府职能部门起草法规使地方立法处于一种部门分割状态,一方面导致地方法规在立法精神和规范系统上难以协调,地方立法体系不统一;另一方面也不便于地方人大及其常委会对地方立法工作的统一组织和领导,冲击了地方人大及其常委会在地方立法过程中的主导地位。第二,政府职能部门起草法规难以呆证地方立法的质量。这一方面是由于政府职能部门起草法规中表现出本位主义严重的不良倾向,过多考虑本部门的权力和利害关系,而很少从本地区和本行业的总体与长远发展考虑问题,造成法规起草的内在质量不高;另一方面则是由于职能部门缺少专门立法人才,立法技术较为低下,立法手段和设施不完备,加之本部门职级有限,很多立法中的具体内容无法协调,故而很难起草出较高质量的法规草案。彻底革除地方立法起草休制中的弊端,提高地方立法的效率和水平。首先必须允许起草主体多元化,充分发挥综合性部门和专家学者在法规起草中的主力作用。法规起草必须按照地方人大及其常委会制定的地方立法的统一规划有组织地进行。对于已经确定的立法项目,在对起草条件进行综合评估后,既可以由政府法制部门会同有关政府职能部门起草,也可以由地方人大有关的专门委员会单独或会同其他部门起草,还可以委托专家学者进行起草。当然,无论是哪一种起草方式,都要充分征求和尊重有关政府职能部门的意见,也可以吸收有关政府职能部门的代表和社会有关方面的人士参与起草班子。地方立法起草主体的多元化,有利子打破地方立法中部门分割、法律体系不统一的混乱局面;有利于吸收各方面社会力量参与地方立法,充分发挥综合部门和专家学者在法规起草中的优势;同时也有利于地方人大及其常委会对地方立法起草工作统一规划,自主协调,最终提高法规起草质量。其次,法规起草要引入竞争机制,实行立法项目起草招标。法规起草主体多元化以后,必然有一个特定的立法项目如何确定具体起草者的问题。由于笼统地指定或协商随意性较大,因而最好的办法是招标确定,形成一个多主体竞争的环境。地方人大常委会具体组织法规起草项目的招标事宜,包括确定立法项自的起草质量、体例、文字和期限要求,起草主体应该具备的条件,确定中札的方式和原则以及投标的方式与日期,等等决定中标必须经过专门机构的严格考核、论证和综合评估。如果投标情况都不理想,还可以邀请上级人大或其他省区有关的专家实行委托起草。在法规起草者的确定过程中引人竟争机制,一则给各方面的起草主体提供了一个平等竞争、优胜劣汰的良好环境,有利于调动各起草主体的社会各方面参与地方立法的积极性的主动性;二则由于招标过程给立法起草提出了比较全面、具体和带有强制性法律约束力的条件和要求,加重了法规起草者的工作责任,有助于督促起草者认真起革,从而提高法规起草的质量和效率;三则使地方人大常委会对地方立法起草的组织和领导走向制度化规范化,有助于提高人大常委会的工作效率和组织领导水平,推进人大常委会内部的工作制度和工作程序建设。再次,实行有偿立法,深化法规起草体制改革。地方立法起草体制中推行起草主体多元化和起草项目招标竞争无疑是一项重大的改革举措,其直接结果则是使地方立法工作部分地走向社会化。社会力量参与地方立法起草工作,应该得到社会的承认和相应的经济报酬,’即使是国家机关工作人员承担法规起草项目而付出的这一特定的劳动也应有其经济收人,否则便无以体现多劳多得的社会分配原则,无以调动社会各方面参与立法起草竞争投标和中标以后努力工作的积极性,所以实行有偿立法是与法规起草竞争机制相配套的又一改革措施。实行有偿立法必须与立法起草招标竞争机制衔接起来,可以考虑在招标条件中于立法起草经费之外单列一项立法起草劳务费,使投标者作为整体招标条件的一部分全面考虑。至于立法起草劳务费的具体数额和标准,可以参照特定立法起草项目起草任务大小、难易程度、要求高低及中标者的具体情况和当地消费水准等因素确定。地方法规起草实行有偿化,是保证法规起草竞争机制长期有效、地方立法工作持久稳步进展不可缺少的有效手段。作为社会主义市场经济条件下运用经济手段搞好地方立法工作的新尝试,其效益和可行性是可以预期的,值得鼓励和推广。

三、明确划分地方人大有关专门委员会和法制委员会在法规草案审议上的职责界限,保证主要审议环节的衔接与配合

关于地方性法规的审议层级和程序,目前并无全国性的法律统一规定,但各地都以地方立法的形式参照全国人大和全国人大常委会审议法律的程序作了原则规定。有的规定在本地方人大和人大常委会的议事规则之中,•有的还专门通过关于制定地方性法规的程序规定颁布施行.规范的形式虽有不同,但规范的内容大致相同。由地方人大列人会议议程的地方性法规草案,先经各代表团和人大有关的专门委员会审议,再由法制委员会进行统一审议,并向主席团提出审议结果报告和修改草案,最后由主席团审议和提请大会全体会议表决。由地方人大常委会制定的地方性法规,其审议一般须经四个程序,一是有关的专门委员会审议和论证,提出审议报告,由主任会议决定提请常委会会议审议;二是常委会会议进行初审,提出意见;三是由法制委员会根据常委会初审意见和专门委员会意见,提出审议报告,然后由主任会议决定提请下次或以后的常委会议审议;四是常委会会议最后审议并决定是否通过。可见,在现阶段地方立法审议休制中,人大有关专门委员会审议和法制委员会审议是两个最基本的实质审议层级.抓好这两个审议环节,地方立法的审议就能够有效地完成。然而,在地方性法规的专门委员会审议和法制委员会审议这两大审议环节的实际运作中,目前存在的体制问题,直接影响着法规审议质量和效率。第一,各审议环节的审议内容没有明确分工并法制化,导致有关的专门委员会与法制委员会在审议工作上无法衔接与配合。在现有的法律规定和有关学理研究中,关于地方性法规各审议层级在审议内容上的分工都无明确规范和说明。一般都笼统地认为,法规草案的审议内容主要包括,法规草案是否符合国家的基本方针政策;是否与宪法、法律和行政法规相抵触;是否与具有同等效力的其他规范性文件不协调或相脱节;以及法规草案的结构是否合理、用语与表达概念是否准确并符合法律逻辑等等。这一认识作为学理认识是有道理的,但作为法规审议实际操作的规范指导则有欠具体与科学。对于同一个法规草案,不同的审议层级运用同一审议标准进行反复审议,一是审议角度和审议内容重复,达不到不同审议层级相互衔接、分工把关的多层次审议的立法目的;二是没有发挥不同审议层级的审议优势,导致法规审议不合理地倾斜于法律形式审议,而对法规草案的行业性专业审议十分薄弱;三是造成各审议层级权责不明,工作上互相推诱,往往使多级审议演变为法制委员会一级.审议。不但无法调动有关专门委员会依法审议的积极性,加重了法制委员会的工作负担,而且不利于审议工作的总体组织与协调,事实上降低了法规审议的质量。第二,法制委员会的审议时间过短。一般的法规草案在送达法制委员会进行审议与地方人大常委会决定上会通过的日期之间只有一个月,法制委员会根本无法进行必要的多层次的立法调研和座谈,仅仅忙于解决草案中的一些法律技术问题和应付行业性枝节纠纷的调解与平衡,至于草案与其他法律、法规的协调、草案规范的内在逻辑及是否在现实生活中具有合理性与可行性等间题往往无暇顾及。这也是近年来地方立法质量逐年下降、数量愈多愈不起作用的主要原因之一。要使地方立法审议保证质量,就必须完善现有的审议体制,明确划分专门委员会和法制委员会在审议内容上的分工。笔者以为,在地方立法草案的审议中,由于审议机构本身性质和优势不同,有关的专门委员会应侧重于对法规草案的专业性审查,通过审议解决法规草案规范在行业管理有关内容上的合理性和可行性问题,这是法规审议的实体性方面;而法制委员会则应侧重于对法规草案的法律性审查,通过审议解决法规草案在立法技术上的规范性和科学性以及草案与其他法律规范的协调问题,这是法规审议的形式性方面.实体审议与形式审议相互配合、专业审议与法律审议相互补充构成法规草案审议的完整内容,从不同角度共同为法规草案的表决通过提供决策性依据。就法规审议的具体内容而言,有关专门委员会进行的实体审议应当包括:(1)草案内容与现行本行业政策是否一致;(2)草案规范的专业条款是杏合理、科学,如管理制度的规范是否全面与可行,管理权限的划分与确定是否适当,权、责、利在专业管理条款中的体现是否一致和合理,草案规范在实践中是否具有可操作性,以及草案颁布后对本地方本行业的利弊如何,是否体现了本地方的特色,等等;•(3)草案中的专业表述是否规范、完整、符合逻辑;(4)草案与本行业其他行业性法律规范的协调问题。法制委员会审议法规草案的具体内容是:(1)草案内容是否与国家基本政策和地方基本政策相一致,是否与宪法、法律、行政法规相抵触;(2)草案与其他地方性法规和其他行业的行业性规范的协调问题,亦包括草案与外省这本行业相应规范的协调;(3)草案立法技术方面的审查,如前后结构、内在逻辑、层次是否清楚、用语是否准确、规范、科学等;(4)草案地方可行性的综合评估.有了前述各审议层次在审议内容上的分工,才能够为审议工作的具体考核提供一个较为客观和具体的标准,才能谈得上各审议层次的工作上的配合与衔接,也才能给各审议层次留出更为充分的审议时间完成其法定审议任务,而各审议层次工作任务的顺利完成和合理衔接,亦为地方立法质量和效率的提高创造了基本条件。

四、立法过程全面开放,提高地方立法社会参与的广度和深度

立法的社会参与既是民主的产物和表现,也是民主宪政内容的重要组成部分,其参与程度是由商品经济发展状况决定的。然而,由于各国经济政治发展的历史背景和现实状况不同,立法的社会参与程度在不同的国家、不同的历史时期、不同的立法层次都是有所差别的。在我国,虽然人民民主政权从本质上需要并能够容纳最广泛的立法社会参与,但由于长期以来商品经济的发展受到高度集中的计划经济休制的抑制,传统专制文化的影响排斥先进的民主文化,加之政治生活在极“左”思潮的左右下极不民主,造成我国的立法社会参与无论在广度上还是在深度上都极为有限,尤其是地方立法社会参与仅仅局限于立法过程中一定层面有选择地征询意见.这种低程度的立法社会参与,导致我国地方立法过程实际上仍然处于一种国家专门机关自我封闭立法的状态,各种合法的社会力量和公民个人的意愿和建议缺少有效砂圣而不能充分地体现于立法之中,立法过程高居于社会成员和社会生活之上,地方性法规与社会现实需要的距离越来越大,这也是多年来我国法制建设中“执法难”状况普遍存在的重要原因之一这种状况不但与我国人民当家作主的民主宪政体制相矛盾,而且也不适应社会主义市场经济建设对民主和法制发展的客观要求。扩大地方立法的社会参与,就是要使各种合法的社会力量和公民个人对地方立法的参与由一般性地间接地有限层面地发表意见上升为对各个立法过程的实质性直接参与,既可以参与立法项目的提出和研讨,又可参与立法草案起草的平等竞争,还可以举办各种形式的立法研讨、座谈和争论,亦可以全方位监督立法过程的合法性,从而使地方立法能够真正广泛地吸收和反映民意,真正走向社会、走向民主。扩大地方立法的社会参与,必须使地方立法过程从国家机关自我封闭状态转化为以地方国家立法机关为主导、全社会共同参与的民主立法过程,从观念上和体制上为地方立法的社会参与提供一个良好的社会环境。地方立法的国家机关自我封闭状态的形成,既与我国源远流长的专制政治排斥民主参与的历史影响有关,也是与我国建国以来长时期里对立法权限国家专有的机械理解相联系的,似乎既然立法是国家机关的专有活动就不能容许社会力量直接而广泛地参与,只须国家机关立法时征求一下意见便可达到“集中统治阶级意志”的目的。这种认识的错讹之处,首先在于将立法权限国家专有与立法的广泛社会参与对立了起来。其实,近现代民主政治与封建专制的根本区别,并不在于是否承认政治统治权力行使的国家专有性,而在于民主政治下国家专有权力(包括立法权)的行使是以广泛的民主参与为基础、以法定的民主方式和程序为条件的。民主政治下立法权行使的最大特点,就是否认了专断独裁和神秘封无,倡导和容纳立法的广泛而实质性的社会参与。其次,这种认识将立法集中统治阶级意志的过程理解为征求意见过于简单和肤浅。征求意见可以作为发扬民主的一般方法,而绝非民主的本质特征。在封建专制统治下,一些有为的君主在决策时也善于听取臣僚意见,但这仅仅是开明的表现而非实行民主。民主的最本质特征,在于通过广泛的政治参与达到人民当家作主、真正行使国家权力的目的。所以,民主制度下立法权的行使和集中统治阶级意志的过程.必须以立法的广泛社会参与为特征。没有人民对立法过程各环节的支持参与,人民的意志就不可能充分地反映于立法之中;没有人民对立法过程的全方位监督,就不能确保立法过程的民主和依法进行,也就无法保证人民意志的有效集中。当然,必须强调指出的是,立法权为国家立法机关所专有是正确的,也是十分必要的。我们倡导地方立法过程从国家机关自我封闭状态转化为以地方立法机关为主导的全社会共同参与,并不否认亦不会冲击地方立法机关对地方立法权的专有行使.因为地方立法的规划、组织、领导和审议通过的权力仍然为立法机关所专有,只不过是要求从观念和体制上允许并最大限度地容纳社会立法参与而已。这不但不会削弱特定国家机关的立法专有权,实际上是通过强化民主参与和监督使其立法专有权的行使更为有效、更符合地方社会发展的实际需要。扩大地方立法的社会参与,应该落实到地方立法过程的全面公开上,这是提高地方立法社会参与程度的客观基础。地方立法过程的全面公开,.包括地方人大常委会要面向社会征求地方立法项目;公布地方立法规划;公开地方立法项目起草招标的过程以及决标结果和原因;公开立法进度与立法中存在的问题,引导有关立法问题的社会研讨和舆论宣传;公布法规草案进行社会讨论、座谈征询意见:表决通过地方立法允许新闻界如实报道与采访;并且向社会公开地方立法的基本程序和主要工作制度,以便于对立法过程的社会监督。地方立法过程的全面公开,首先能够为提高立法民主参与的广度和深度提供有效途径和条件,使地方立法的社会参与逐步从一般性发表意见过渡到直接或间接参与立法各环节的实质过程,从一般的选点征询意见逐步达到全社会的广泛立法参与,从而起到鼓励和推进地方立法社会参与的作用;其次,地方立法过程的全面公开能够形成对地方立法工作各环节的全方位监督,有助于督促地方立法工作依法有序高效进行;再次,地方立法过程的全面公开还可以起到向社会宣传立法合理性和立法精神的作用,有助于地方立法在执行上取得社会配合.减少执法阻力,取得良好的执法效果。总之,地方立法过程的全面公开和广泛容纳社会参与,必能提高全社会人民群众的主人翁责任感,促进他们参与地方经济和政治建设的积极性和主动性,这既是人民群众的迫切愿望,也是我国社会主义经济政治制度的本质要求。

五、多方吸收社会投入,增强地方立法活力

地方立法是关乎地方经济政治发展和社会民生的宏伟事业,需要大量的专项投人。从我国地方立法的现状看,与国家机关封闭立法的体制相适应,在立法投人上也是采用国家全部包下来的办法予以维持,从地方立法的机构与编制、立法人员的选调与业务培训、立法经费到所需的资料信息设备、技术手段等都由国家统筹安排。这种由国家独资统包的投人方式,是与市场经济条件下我国地方立法发展的客观需要不相适应的。随着社会主义市场经济建设的不断深人发展,无论在经济方面还是在与之相配套的政治与社会管理方面都需要颁布大量的地方性法规予以规范,加快地方立法步伐、大幅度增加地方立法的专项投人是一种客观要求和必然趋势。然而,由于国家财力有限,各地区地方立法发展的情况不一,国家对于地方立法的投人虽然可能随着经济发展而有所增加,但绝难满足各地区对地方立法投人日益增长的实际需要。多方吸收社会投人,是新形势下搞活地方立法的合理而切实可行的政策取向,是地方立法摆脱目前人力、物力、财力严重不足的困扰走向蓬勃发展的必由之路。地方立法多方吸收社会投人,就是在国家保证必要的人员编制和基本立法经费的基础上,地方立法机关解放思想、转变观念.寻求多方面的社会支持。这种社会支持,既可以是人力上的支持,也可以是在立法人员的业务培训和立法信息资料方面夕帮助,还可以是更为直接的针对地方立法基咄设施建设或具体立法项目的经费资助。地方立法多方吸收社会投人,首先可以节省国家对地方立法的专项投人,在国家投人不增加或增幅较小的情况下,适应地方经济政治和社会建设的实际需要,搞好地方立法建设;其次,能够增强地方立法的主动性,不断提高地方立法质量,加快地方立法步伐。多方面的社会投人和社会支持,使地方立法机关能够自主、大胆、合理地安排地方立法规划,搞好地方立法起草与调研论证,扎实探化立法过程,同时也能够逐步加强地方立法的基础设施和条件建设,如建立相对固定的地方立法队伍、建设地方立法档案和信息资料、以及改进立法工作设备和技术手段等;再次,对地方立法的多方面社会投人也是各种合法社会力量和人民群众参与地方立法、支持地方建设的一种积极方式,它不但能够强化地方立法的民主过程,最终将地方立法从国家机关自我封闭的状态下解脱出来,而且能够促进和深孔地方事务的民主管理和民主参与,推动地方民主与法制建设。地方立法多方吸收社会投人,还需要考虑一个重要的现实问题,即广泛吸收社会投人会不会导致地方立法商品化,形成个别地方势力操纵立法过程的局面,从而影响地方立法的公正性和严肃性?如何从体制上有效限制这种可能性的发生?客观地分析这个问题,首先应该认识到地方立法吸收社会投人与地方立法商品化和受个别地方势力操纵之间没有逻辑上的必然联系。即使在广泛吸收社会投人的情况下,地方立法商品化和个别势力操纵地方立法全局的可能性也是不存在的。这一方面是因为在地方立法的总休投人中国家投人始终是最基本的部分,单项社会投人无论数额大小都只能起辅助作用,社会投人者无法通过金钱或.其他物质支持左右地方立法的全局运作;另一方面也是由于地方立法作为国家立法体制的重要组成部分是一种国家专有活动,其组织、领导、内部协调与监督的权力只能由地方人大常委会统一行使,个别社会力量既不可能通过加大投人达到控制地方立法过程的目的,更不可能改变地方立法为地方管理服务的根本性质而使其商品化。但是,我们也应该看到,在广泛吸收社会投人的情况下,地方立法的一些环节将会受到个别社会势力或个人影响甚至一定程度操纵的可能性是客观存在的.这不仅是因为致力于地方立法投人者中不乏抱有影响立法过程动机的集团或个人,而且也是因为地方立法的具体环节如果直接受惠于集团或个人投资极易受到非法影响之故。对于这种可能存在的对地方立法过程的局部不良影响,我们既不能摸然置之、因其作用有限而不理会,亦不能无限夸大其作用、甚至不适当地由此否认地方立法广泛吸收社会投人的必要性和优越性,而应该从实际出发建立一套相应的管理制度,从体制上限制这种不良可能性的发生。从健全和完善地方立法体制上杜绝社会投人可能给地方立法带来的负面影响,应该致力于以下三个方面的制度建设。一是规范资助行为的制度。包括资助者不得以具体的立法要求作为投资条件,其正当的立法意愿只能通过立法调研与咨询过程予以反映;所有资助只能与地方人大常委会专门机构联系,不得直接投资于具体立法环节或立法人员,具体立法环节条件的改善与立法人员酬金均应由地方人大常委会统一拨付;资助者的名单、方式、范围、数额等具体情况应向社会公开,以备社会舆论监督。二是地方立法过程公开化制度.通过公布立法意图、立法争论和各个具体立法环节的运作情况,形成广泛社会监督的基础,使不法影响难以存在。三是建立、健全地方立法机关内部的社会资助物资及款项的管理制度和其他工作制度.这样一方面可以保证社会立法投人的合理利用,另一方面也有利于国家立法机关的廉政建设,以上个别投资者透过立法参与者对立法过程不法干预。有了这些制度上的限制与保障,加上正确的引导和不断摸索,地方立法广泛吸收社会投人就会逐步走向法制化,成为社会主义市场经济条件下增强地方立法活力、加快地方立法建设的有效途径。