自由贸易区管理体制立法比较研究

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摘要：自由贸易区作为相对独立的区域空间需要地方政府专司管理。所以，管理体制也就理所当然地成为自贸区地方立法尤其是自贸区条例中的首要目标。前几批试点的自由贸易区已经在管理体制立法方面进行了有益探索，虽然还存在一定的完善空间，但对新设立的自贸区在进行管理体制立法时具有一定的借鉴意义。

关键词：自由贸易区；条例；管理体制；地方立法

一、引言

自2013年中国（上海）自贸试验区成立以来，我国相继成立了天津、广东、福建等12个自贸区。2019年8月2日，国务院印发了《关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》。至此，中国自由贸易试验区的数量达到18个，标志着超过半数的省份拥有自己的自由贸易试验区。自由贸易试验区的健康、稳定、高效发展离不开优良法治环境的保障。自由贸易试验区涉及许多新的制度体制，迫切需要法律的规制与约束，尤其是自贸区管理体制的设置，不然容易造成自贸区的无序。曾多次指出凡属重大改革，应于法有据的要求。“没有前瞻、开拓、创新、接轨于国际惯例和通行规则的新型立法作为保障，很难想象可以完成自贸区改革创新的使命。”自2013年国务院决定设立中国上海自由贸易试验区以来，地方人大就积极主导地方立法，为自由贸易试验区的有序发展提供了坚强的法治保障。经过多年摸索，自由贸易试验区地方立法积累了一定的经验。本文梳理相关地方立法经验，以期为各省份做好自由贸易试验区地方的管理工作提供借鉴。

二、我国自贸区地方管理体制立法现状

2013年9月，为了进一步深化改革开放，推动完善开放型经济体制机制，国务院决定在上海市设立第一个自由贸易试验区。在自贸区成立不到一年的时间里，在上海市人大常委会的主导下，2014年7月《中国（上海）自由贸易试验区条例》出台，将管理体制的立法放在首位，开启了我国自贸区地方立法的先河，并为其他省份自贸区管理体制立法提供借鉴。另外，为充分贯彻党中央、国务院全面深化改革、扩大开放的战略部署，上海市人大于2018年5月18日正式启动了自贸区条例修改起草工作。在接下来的几年里，国务院相继在广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、浙江、四川、陕西、海南等地设立自由贸易试验区。据统计，截至2019年10月31日，除河南省和陕西省人民政府以政府令的形式制定了相应的自由贸易区管理办法外，上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、湖北、四川、重庆、海南10个省、市人大常委会均已制定相应的自由贸易试验区条例。并且各省、市都将管理体制的立法放在了条例的最前面，以体现管理体制立法对自贸区的建设和发展的重要性。

三、自贸区管理体制立法的主要内容比较及思考

1.自贸区的管理体制及职能.从表1中可以看出，浙江省以及作为直辖市的天津和上海实行的是管理委员会体制，但其又各有所区别。浙江省和上海市明确规定其性质为省、市级派出机构，由省、市政府领导，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。而天津则不然，没有明确其性质，并且也没有列明其相应的行政管理职能。广东、福建、四川、湖北、重庆在各自的自贸区实行领导小组体制。但是，各省、市又不尽相同。第一，层级不同。广东、福建、四川、湖北三省实行的管理体制具有相同的三个层级，而重庆的管理体制为两个层级。第二，机构性质不同。四川和福建省明确其性质为省政府派出机构，由省政府负责，而湖北省条例明确为行使市级相关管理权限。第三，管理职能不同。广东和四川省对管理职能笼统概括，没有进行分条款明确。而辽宁省不同于其他省市，我们称其为其他体制。通过对自贸区管理体制立法的比较与分析，各自贸区均设立了符合当地地方特色的管理机构，总的来说，主要包括管委会体制、领导小组体制和其他体制等几种具体的管理体制，管理体制过于单一，职责不够明确，缺乏创新性。笔者认为，自贸区地方立法时，不必过于拘泥于其管理机构的名称，因为无论是管委会体制、领导小组体制，还是其他体制，其本质都是自贸区的管理机构，在法律上都履行自贸区管理机构的职责。所以在地方立法时，可以进行适当的创新，应当明确管理机构的各项职责，分条缕析，对于不能详尽列举的职责，以“省政府赋予的其他职责”进行兜底立法。2.自贸区的管理事权下放制度。管理事权的下放制度，指对于省级和自贸区所在地的设区市将相关省级、市级权限依照法定程序下放给片区管理机构。各省自贸区条例对此均有规定，但是规定又有不同之处，具体表现如下：第一，下放权力的内容不同。广东省规定下放的权限为“履行职能所需的省级、市级管理权限”，并且广东省、浙江省下放的范围很广，对于除法律法规明确规定不能下放的权力外，所有属于省、市政府的权力都可以下放；重庆市、天津市、福建省、辽宁省、四川省规定相关权限为经济社会管理权限（另，天津市包括市人民政府确定的其他管理权限）。除此之外，湖北省则规定除法律法规明确规定不能下放的权力外，对于相近、相联的审批事项全链条下放。第二，下放的形式不同。福建省、四川省规定下放的形式为授权或委托，湖北省则规定为优先考虑授权，不能授权的情况下考虑委托。第三，管理机构可以主动提出所需权力目录。广东省和湖北省均规定，片区管理机构根据需要，可以提出行使省级、市级管理权限的目录，依照法定程序报省、市人民政府批准后实施，并向社会公布。而浙江省规定管委会只能提出省级管理权限目录，重庆市区域管理机构仅可以提出市级管理权限目录。第四，是否进行指导监督不同。广东省明确要求下放的单位对下放到自贸区管理机构的权力进行指导、协调和监督。总理多次提出简政放权，简政放权的一个要求是“把该放的权放掉”。广东、浙江、重庆、天津、福建、辽宁、四川、湖北等省、市自贸区的管理事权下放制度，也是在响应国务院的号召，不断完善自贸区的建设和发展。虽然各省、市在进行地方立法时对于自贸区管理事权下放均有所规定，但下放权限的内容、形式过于保守，不够清晰、明确。其他省份在自贸区地方立法时可以根据本地的客观情况和发展需要对管理事权下放的内容、形式、管理权限的目录和监督的方式等做出具体规定，要勇于进行尝试、创新。但是需要注意的是，自贸区地方立法的规定不能与法律法规相冲突，法律法规明确规定不能下放的权力不得在地方立法时予以规定。3.自贸区的考核与评估制度。自贸区作为政府机构的派出机构，理应受到相关的考核，这也是政府对管理的监督方式之一。但是繁杂多类的考核往往令行政机关应接不暇，从而降低和束缚了自贸区先行先试、敢打敢拼的热情，因而各地对自贸区的考核往往采取从简的做法。自贸区的评估主要目的是评估自贸区创新制度，从而在其他地区进行复制推广，因而考核与评估的方法是不一致的。广东省、福建省对自贸区的评估与考核做了区分对待：对自贸区试点政策执行情况、推进改革创新情况进行专项评估和整体评估，并及时推广。除此之外，除法律、法规规定的检查和评比项目以外，一律不安排考核、检查和评比。各地在具体规定上略有不同，广东省规定即使依照法律、行政法规或者国务院规定开展的考核、检查和评比也应当简化程序、减少频次。另外除了省、市政府的评估外，自贸区市场主体和专业机构也可以参与评估。福建省规定对于推进改革创新情况要纳入政府管理。湖北省和辽宁省仅规定了对自贸试验区改革创新经验进行总结评估，并及时复制推广，所不同的是，湖北省要求省政府定期组织评估，而辽宁省自贸区办事机构可以委托第三方专业评估机构评估。自贸区的评估制度主要目的是评估自贸区创新经验，从而在其他地区进行复制推广。因此，在自贸区地方立法时可以制定相应的评估机制，由省市政府、市场主体或委托专业机构对自贸区改革创新工作进行评估，将自贸区在建设和发展中取得的创新经验和成果在全国范围内或全球范围内予以复制推广，从而形成具有中国特色的中国自贸区创新经验体制。自贸区建设是一项系统性的前沿工程，需要健全的法律体系加以保障。行政管理体制的立法，是自贸区立法的基本内容之一。相对集中行政处罚权和行政审批、简化行政许可手续、向自贸区下放管理事权、减少自贸区的各项评比制度、定期或不定期对自贸区进行评估、总结自贸区经验、进行复制推广及其他行政管理制度是一项系统性的漫长工程，都需要在实践中不断完善和发展。通过比较已设立自贸区管理体制的立法，梳理出自贸区立法的相关情况，如此对新设立的自贸区在管理体制上的立法具有很大的借鉴价值。

参考文献：

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[4]赵玄.自贸区法治保障的地方立法比较与思考[J].南都学坛，2018（01）：73-77.

作者：王松亮