自然资源保护地役权立法建议

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自然资源管理是一个系统整体工程，在这个系统工程中如何利用产权制度来促进生态文明建设尚须进一步的探索。在自然资源产权制度中引入地役权，是一种保护创新。

海外：地役权功能不断扩展，并开始用于保护自然资源

地役权源于罗马法。起初，地役权仅用于调整私人之间土地利用的关系[1]。随着经济社会的发展，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，地役权的主体、客体和功能不断扩展，越来越多地服务于公共利益。如德国的限制竞争地役权、法国的行政地役权、意大利的强制地役权、俄罗斯的公共地役权、美国的自然保护地役权等。从生态文明建设的角度看，美国的自然保护地役权制度是值得借鉴的，其应用领域更广泛，包括了农地、森林、湿地、流域和水资源、野生动植物栖息地、生物多样性、景观等方面。美国还专门出台了《统一保护地役权法》。自然资源保护地役权，是指基于自然资源保护目的，国家、地方政府、公益性组织或私人主体（保护地役权人）与自然资源权利人（供役地人）签订合同，支付一定费用或采用其他税收减免等措施，取得自然资源保护地役权，永久性或一定时期内限制自然资源权利人的一些权利，从而保护自然资源、生态环境以及开放空间。如农地保护地役权，是将土地开发权利从中分离出来，农地保护地役权被转让后，土地所有者仍保留耕种、出售、遗赠以及转让等全部权利，但土地所有者不能在土地上建造任何建筑物和进行非农性土地开发。

我国保护地役权的实践探索

我国《物权法》规定的地役权适用范围较为狭窄。主要是地役权被限制在土地权利范围内，并且只能为了私人利益约定地役权，没有为了公共利益的法定地役权。这种立法状况明显存在如下问题：一是不适合我们将土地与建筑物区分为两个独立交易物的立法现实；二是不适应我国土地公有制现实，更难以适应深化改革背景下自然资源保护制度出现的新需求。一些经济社会发展所需要的公益事业，例如：“川气东送”“南水北调”及高铁建设、国家公园建设等重大工程，若采取以与私人协商而取得地役权的立法模式，将面临极高的谈判成本。此外，自然景观、文化景观、开放空间、农地、林地、生物多样性、湿地等的保护，也为不特定利益或公共利益的保护提出了新问题、新挑战，若采取法定地役权取得方式，允许国家、公益组织或者愿意做公益事业的企业购买这些自然资源的保护地役权，能够更好地实现自然资源生态环境保护的目标[2]。因立法限制，地方实践中保护地役权更多的是通过协议来实现，法定性和约束力不足。一是四川平武老河沟公益保护地。2012年1月，四川桃花源生态保护基金会与平武县政府签署合作协议，开展社会公益自然保护地试点项目。在合作协议框架下，基金会先后与平武县林业局签订国有森林资源委托管理合同，无偿获得了国有林场和周边零星国有林的50年排他性管理权，与平武县高村乡人民政府签订流转合同，通过有偿流转获得高村乡集体林46年的管护权。二是钱江源国家公园地役权改革。2016年6月，钱江源国家公园体制试点实行集体林地地役权改革，在不改变森林、林木、林地权属的基础上，通过一定的经济补偿，限制土地所有者、承包者、经营者和使用者的权利，将其管理权通过决议和合同形式授权钱江源国家公园管理委员会，实现自然资源统一管理[3]。

加快自然资源保护地役权制度建设

自然资源保护地役权制度下，一方面虽然权利人利用资源的权利受到限制，但通过报酬获得了补偿；另一方使大众享受了生态价值，特别是丰富了自然资源生态补偿、生态损害赔偿的途径。因此，在生态文明建设过程中，通过地役权来处理公共利益和私人利益之间关系意义重大。所以笔者建议:扩大地役权的内容范围。首先把地役权改造为既可以适用于相邻不动产之间，也可以在需役地不存在的情况下为了特定人的利益或公共利益而设定。将《物权法》第156条所作“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益”的规定，修改为“不动产役权人有权按照合同约定或法律的规定，利用他人的不动产，以提高不动产的效益和社会公益”。同时建议增设一条专门概括规定法定不动产役权或公共不动产役权，以统摄其他法律、行政法规关于法定不动产役权或公共不动产役权的规定。通过自然资源单行法将民法典中关于法定不动产役权或公共不动产役权的概括规定具体化。如在《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《国家公园法》等自然资源法修改或制定过程中将法定不动产役权的内容具体化，明确地役权主体的权利义务、资金来源、地役权购买价格以及地役权登记等。国家出台相应的配套政策，鼓励捐赠保护地役权。如美国《联邦所得税法典》为捐赠“重要的自然栖息地”以及“开放空间、风景区、林地”的土地所有者提供了一种从事慈善事业的应税所得减免，所有者可以在缴纳的所得税中扣除所捐献财产的市场价值。遗产税也减免，允许受保护地役权制约的土地继承者获得额外的税收减免[4]。另外美国还创新了捐赠奖励模式，如果私人申请向政府捐赠保护地役权，政府在批准后将对地役权价值进行评估，并将评估价作为减税的基础值，对捐赠土地的所有权人或使用权人给予税收优惠，将捐赠土地者的应缴财产税（主要是所得税和遗产税）按比例逐年抵扣，从而以税收补偿的方式鼓励土地所有权人或使用人踊跃捐赠其财产上的保存地役权。

参考文献：

[1]朱广新.地役权概念的体系性解读[J].法学研究,2007(04):24-41.

[2]唐孝辉.建设美丽中国的法律制度回应——自然资源保护地役权制度的构建[J].理论与现代化,2013(04):12-16.

[3]韦贵红.中国自然保护地役权实践[J]，小康，2018(25).

[4]吴卫星,于乐平.美国环境保护地役权制度探析[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2015,17(03):84-88+92.

作者:陈静 陈丽萍 赵晓宇 单位:自然资源部信息中心