立法模式与制度构建探讨

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[摘要]随着我国社会主义市场经济体制的不断完善与发展，我国越来越注重地方立法的问题，充分发挥地方法律体制的指导与规范作用，为人们日常生活以及生活生产等诸多领域提供法律指导与保障。完善地方立法体系，提高立法质量，是地方立法探究与解决的重要课题。为此不断突破创新，重视地方立法评估模式与制度的构建显得尤为重要。基于此，文章从多个角度与层面就地方立法评估的立法模式与制度构建进行了深入探究，以期保证地方立法评估的权威性与正当性，更好地服务社会发展需求。

[关键词]地方立法；立法评估；立法模式；制度构建

加强地方立法，提高立法质量与水平，不断完善立法体系，建立合理科学的立法评估模式，是当前地方立法的重要课题。地方立法评估需要经过最高国家权力机关制定，我国的法律是由全国人大代表以及其常务委员会制定的。为了实现地方立法评估的制度化与统一化运行，必须依照《地方立法评估法》对立法各个环节与层面进行科学、合理性设置。比如地方立法评估的对象、主体、内容以及程序等基本要素，创建符合社会发展需求与时展潮流的地方立法评估制度。

一、现行地方立法评估制度存在的问题

（一）地方立法评估法律制度缺乏相应的权威性。法律制度最显著的特征就是具有权威性，只有具有权威性的法律才可以规范与指导社会生活实践与人们的行为习惯，权威性是法律得以在社会生产以及实践中实现与实施的基本要求与重要保障，也就是说具有权威性的法律才会有威慑力与影响力，才可以在社会生活实践中得以实施与实现。法律制度的权威性会受到多方面因素影响，其中最主要的就是立法主体，一般情况下，法律制度制定的机关地位与权力越大，其所制定的法律制度的权威性相应就越高。地方立法评估标准的指标体系是非常复杂的，这里所说的指标体系包括某个具体指标的设定以及其量化，这些内容或多或少带有一些主观色彩，也就是说人为因素比较大，并不能真实、客观地反应地方立法评估指标。地方立法评估统体系标准必须秉着实事求是的态度，尽量减少人为因素的干扰，最大限度地保证地方立法评估客观公正，正确分析与考虑地方立法评估的具有评估对象与评估目的，才可以设定出合理、科学、理性的地方法评估标准与体系。比如，我国最高权力机关是全国人民代表大会，其所制定的法律具有最高的法律效力，任何机关、团体以及个人都要遵守其法律规定，具有最强的法律约束力。由于地方立法主体层级较低，其所制定的地方立法评估法律制度的权威性就相对弱一些。此外，每个地方立法机构都是根据当地的经济、政治以及文化等多方面因素而制定相应的立法评估制度，这样就无法避免地出现不同地方法规规章不一致甚至相抵触的情况，同样对地方立法平湖法律制度的权威性造成不利影响。①（二）地方立法评估法律制度的正当性缺乏认可度。法律制度是保证社会公平公正的中坚力量，是维护社会稳定发展与规范人们生活行为与实践活动的基础准则，法律制度之所以会受到人的拥护与认可，就是因为法律制度具有正当性，这也是人们遵守制度的前提与基础。法律制度的正当性也会受到多方面因素的限制，关键是由形式理性与程序正当所决定，这是法律制度正当性的必然诉求与内在要求，也是维护法律正当性的必然方法。从程序法上分析，要想保证法律正当性就需要严格遵守法律规则与相应要求。其中回避制度就是程序正当的主要表现之一，地方立法评估法律制度是对地方立法制度的规范与指引，这在一定程度上直接制约着地方立法权，导致地方立法评估法律制度应有的功效无法真正发挥出来。（三）耗费大量的立法资源。立法工作是一项复杂、综合性较强，而且周期十分漫长的工作，法律制度的出台与应用需要花费很长的时间，从提请、立项、草案、审批以及传阅等各个环节都需要消耗大量的人力、物力以及财力等诸多资源，所以，立法活动应该充分贯彻资源借鉴的理念，即立法工作涉及多方部门的协调配合，立法、执法以及相应司法部门都需要参与到立法活动中去，而这些部门要秉持节约国家资源的理念，降低资源消耗，以最小的资源成本创造出最大的社会效益与经济效益。现阶段，我国立法力量与一些发达国家相比，还存在较大差距,立法资源相对更为稀缺，地方立法评估法律制度的制定存在大量的重复立法现象，使得大量的立法资源被浪费。③

二、地方立法评估法律制度的构建

（一）明确地方立法评估法律制度的立法宗旨。地方立法评估法律制度的立法宗旨也就是地方立法评估法律制度的立法目的，法律从根本上是统治阶级的意识体现，我国是社会主义国家，我国法律的立法宗旨反映着法律创造与实施的价值追求，规范社会实践活动与人们的行为习惯，法律不是规范个人的行为进行，而是针对社会上总体的行为进行指导与规范，具有一定的社会性与规范性，构成该项法律所追求的社会理想与社会目的，是保证一项法律系统性、统一性与科学性的前提条件。同时，法律性质是法律意识的具体表现，必须遵循客观与主观历史的统一体，法律意识是一种特殊的社会意识形态，它是人们关于法律的知识、观念、思想以及心理的总称，包括对现行法律的要求、评价，对人们社会行为的法治观念与评价，对法律本质以及作用的看法与评价等多个方面的内容。法律意识的内涵极为广泛，它包括人们的法律知识、法律感情、法律态度、法律信仰以及法律思维方式，还包括法律心理、法律意识形态、法律思想观念等多个方面的内容。但是由于受到过去传统法律文化与政治传统的影响，而有些思想是与现代法治精神不相符的，也是违背现代法治思想的，这种消极、不合理的法律观念依旧对社会生活的各个领域产生一定的负面影响，法律还没有真正成为权力运行的依据。④立法宗旨是法律制度必须明确的首要因素，立法根本目的决定了实现该法律制度的基本原则，进而在这些基本原则的要求下，达到立法宗旨具体规范的目的。而我国地方立法评估法律制度的宗旨就在于不断提高立法能力与力量，提升地方立法质量，保证地方立法评估法律制度的科学化与规范化。（二）建立地方立法评估的标准。评估标准是地方立法评估法律制度制定所需要使用的具体评价准则与标尺，也就是说评估保准是否科学合理直接影响着地方立法评估法律制度功效的发挥。只有建立民主、科学的地方立法评估保准，才可以客观、真实地反映地方立法的有效性、科学性以及民主性，才可以保证地方立法评估法律制度真正发挥其价值。现阶段，我国还没有就地方立法评估标准进行明确规定，根据当前国内外对地方立法评估标准进行的深入探究与分析，可以进行参考与借鉴的。具体可以划分为以下几方面：第一，通用的基本标准；第二，动态的修正标准；第三，具有多层维度立法标准。地方立法评估标准是地方立法评估法律制度制定不可缺少的基本要素，必须在客观真实的立法标准之下进行立法活动，地方立法机构还是需要根据自身地区发展需求以及实际情况进行地方立法评估法律制度制定，建立相适应的地方立法评估标准，只有这样才可以保证地方立法评估工作顺利有效开展。（三）地方立法评估法律制度的评估程序。地方立法评估程序是立法活动有效开展的基础与前提，不仅对于地方立法评估工作的有效开展具有至关重要的影响，还在很大程度上保证立法工作的廉洁性与正当性，可以保障地方立法评估法律制度发挥其应用价值，扩大地方立法评估法律制度的社会效应与影响力。从法律制度基本原理的角度，任何一项法律的制定都必然经过程序的启动、运行以运行的结果，各个程序阶段都是相互联系不可分割的。所以，地方立法评估程序需要涵盖程序的各个环节与各个阶段，包括地方立法评估的具体运行程序与地方立法评估结果以及需要承担的法律后果等。

三、结语

综上所述，我国的地方立法评估法律制度有关的理论研究与实践研究还处于发展的初级阶段，相关制度的建立与实施办法还不够完善，需要进一步完善地方立法，提升地方立法质量与水平，填补制度的空白点，以此更好地服务社会。

作者:吕惠平 单位:中共包头市委党校