地方立法公众参与探讨

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摘要：公众参与制度被引入我国地方立法活动后,取得了丰硕成果，近年来更因《中华人民共和国立法法》赋予设区的市地方立法权引起高度关注。公众参与立法牵涉面广、问题成因复杂，忽视或脱离其客观规律的研究，成果的科学性与合理性有待完善。对地方立法公众参与研究中存在的问题进行探讨，有利于未来我国地方立法公众参与的良性发展。

关键词：量变；质变；公众参与；地方立法

公众参与立法是公众政治参与在立法领域的重要体现，是民主权利的实践表达，在约束和规范立法行为、表达公众利益诉求和加强民主监督等方面发挥着重要作用[1]。《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）、《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》《全面推进依法行政实施纲要》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》等均对公众参与立法作出了明确规定，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称“《决定》”），2015年首次修改的《中华人民共和国立法法》（下称《立法法》）将享有地方立法权的市从49个扩大至284个。所有设区的市，可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。在此背景下，地方立法公众参与日益受到社会各界的重视，学界研究重点主要集中在五个方面：第一，研究地方立法过程中公众参与的必要性、价值及意义；第二，关于“公众参与立法有序性”的探讨；第三，聚焦于公众参与立法中“公众”的界定；第四，关注地方立法公众参与的实践现状及存在问题；第五，提出完善地方立法公众参与的对策建议。《列子•说符》有“大道以多歧亡羊”的说法。人文社会科学研究的目的，其一在于对社会现象作出解释；其二是预测，即根据已知条件展开推理；其三是控制，即通过操纵决定因素或条件，使得某事项包括参与该事项的主体朝着预期的方向发生改变。然而，进行准确而有效的解释、预测和控制的基本前提，是研究活动必须对准方向，找对思路。地方立法公众参与的研究，应当通过系统性的实证分析，寻找并发现事物发展客观规律在地方立法公众参与中的具体表现，方能确保研究成果的科学性与合理性。否则，不但无法进行准确有效的解释、预测和控制，反而可能对地方立法公众参与的后续发展产生不良影响甚至造成混乱和障碍。综观已有成果，或是基于研究者理论性的探讨，或是基于一线立法工作者的实践经验，鲜见系统性的实证研究，使得数量虽众却好似镜花水月、空中楼阁，结论有失严谨。因此在笔者看来，地方立法公众参与研究的当务之急应是解决研究思路和方向问题，对目前地方立法公众参与主流研究成果的关注点，很有必要进行思考和总结。第一，研究地方立法过程中公众参与的必要性、价值及意义，对于此类研究，笔者认为可以休矣。《决定》明确提出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，而“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。《立法法》第一条开宗明义：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”第五条：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第六条：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”然而现实情况却如《决定》指出的“有的法律法规未能全面客观反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”，应当“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”可见，公众参与立法是社会主义民主与法治的题中应有之义，忽视和脱离事物发展客观规律而单纯探讨其必要性、价值和意义，已然不是未来地方立法公众参与研究的必选项。第二，关于“公众参与立法有序性”。笔者认为，目前既无必要亦无法有效对“有序性”进行探讨。我国地方立法公众参与正处于也将长期处于量变阶段，此时探讨“有序性”问题还为时尚早。众所周知，任何事物的运动变化总是先从微小的、不显著的变化开始，经过逐步积累而达到显著的、根本性变化，这就是唯物辩证法基本规律之二的量变质变规律。当前学界对“有序”的理解虽未完全达成共识，但无外乎或侧重立法机关的有序引导，或强调公众一方的有序参与。然而现实中既非立法机关故意不进行有序引导，更不是公众一方不愿有序参与。立法权，究其本性是一种反映和代表民意的国家权力，必须以民主为根本价值取向。我国是人民民主专政的社会主义国家，公众参与立法理所当然、天经地义，本不该出现若干法律法规与民意脱节的情况。然而，现实中的地方立法活动无论是地方性法规还是政府规章，从政府部门到政府常务会乃至人大常委会，立法活动基本是在体制内循环。这种局面的成因很复杂，笔者认为历史原因的影响尤大。首先是我国国情。新中国成立后一穷二白、百废待兴，在确定采取行政主导型还是民主推进型立法模式时，缺人缺钱缺经验的现实状况和数千年封建传统思想的共同作用很自然地使天平倾向了前者，而且在未来可预见的较长时期内，此种立法模式仍将占据我国立法活动的核心地位。

这是历史的选择，也顺利实现了从无法可依过渡到有法可依。尤其改革开放后，更将行政主导型立法模式最大限度满足效率需求，提高立法速度的优势发挥得淋漓尽致。短短数十年间，从中央立法到地方立法，从法律、行政法规、部门规章到地方性法规、政府规章，再到自治条例、单行条例，基本形成了中国特色社会主义法律体系。凭心而论，中国在长期面临内忧外患的困难局面下至今能够保持安定团结的政治局面，进而取得举世瞩目的全方位发展成就，高效的立法活动居功至伟。然而随着时代的进步，私权意识不断暴露，此种立法模式的不足之处日益显现。行政主导型主要是自上而下，民主推进型主要是自下而上。对公众参与立法而言，行政主导型存在与生俱来的缺陷，这也是我国公众参与立法在各方面的发展与西方国家尤其是英美法系国家相比明显落后的主要原因。其次是缺乏让立法机关积极推动公众参与的外部力量。虽然模式的选择已成事实，但如果能将公众参与立法形成制度化，也可在一定程度上弥补行政主导型的先天不足。然而，学界普遍认为虽然从《宪法》《立法法》到《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》再到各级地方性法规、政府规章及政策性文件都规定了公众参与立法的依据，但基本缺乏整体性和系统性，内容过于笼统，操作性不强，尤其是刚性规定严重不足。刚性的不足与行政主导型立法模式的影响叠加，使得让立法机关积极推动公众参与的外部力量显得微乎其微。最后是缺乏让立法机关积极推动公众参与的内在因素。如前所述，模式选择上存在先天缺陷，又无外力作用，那么立法机关自身的意识和思维方式就显得格外重要。然而，在中国几千年的历史长河里，专制是传统政治历史的基本要素，法律更多时候只是统治阶级的工具，政权更替带来的法律形式上的推陈出新不可能迅速改变长久以来形成的意识和思维方式。人类都有自己的各种习惯，生活和工作均不例外，一旦养成极难改变，意识和思维习惯更是如此。正如电视连续剧《亮剑》中说的那样，一支部队是有气质的，与它首任的军事主官的个性特征关系很大。同理，立法机关虽然是组织，但其具体活动是由人完成和控制的，因此立法机关的组成人群尤其是领导成员的意识和思维方式，基本决定了该机关的活动风格。建国之初，全国人民都在勒紧裤腰带努力解决吃饭问题，普通公众别说参与立法活动，很多人满足日常生活和工作的文化水平都需要培养，否则也不会有所谓“全国性扫盲”运动。因此立法机关也不太可能让几乎不具备参与能力的普通公众参与到立法活动中来，只能邀请部分专家以顾问或其他身份参与。随着社会的发展和文明的进步，公众中势必会出现部分精英要求参与，又或许立法机关领导者中有看到不足而希望加强，但往往难以改变整体局面。时间一久，就成了习惯。如前所述，立法机关的组成人群尤其是领导成员的意识和思维方式基本决定了该机关的行为，人类都会趋利避害，立法机关同样有。行政主导型立法模式未来将长期占据核心地位，加之缺乏让其积极推动公众参与的外部力量，此种背景下，还未从上至下深入贯彻民主立法理念的立法机关只会认为，公众参与这种事务对其自身没有现实益处反而可能造成如增加工作量、规定时限内无法完成文件出台任务等影响，其态度必然是能躲则躲，实在躲不了就走个过场，这是其理性思维下的自然选择。时间一久，同样成了习惯。因此，笔者才会得出现实中并非立法机关故意不进行有序引导的结论。至于不是公众不愿有序参与立法活动的原因则更简单。因为在行政主导型立法模式下，立法机关毫无疑问处于强势地位，公众基本没有话语权，只能被动接受立法机关的相应安排，此种情形下，所谓公众不愿有序参与的说法完全是站不住脚的。综上所述，笔者以为，立法模式的先天不足，与让立法机关积极推动公众参与的外部力量和内在因素双双缺失的影响三重叠加，使得目前对“有序性”的探讨既无必要性也无进行有效研究的可能。试想，连积极推动的条件都不具备，所谓的“有序引导”就更谈不上。现实中的无序是多重因素作用下的自然结果，也是量变过程必然要经历的阶段。第三，聚焦于公众参与立法中“公众”的界定。如有研究者认为，“公众”是立法主体之外的普通公众（包括个人和社会组织）[2]；也有研究者认为，“公众”仅指与公共机构相对应的私权利主体，主要指自然人（也包括营利性法人组织、非营利性的社会团体），但不包括公共机构的成员和作为立法助理的专家、学者[3]；还有研究者提出，“公众”应划分为不同类型，包括利害关系人、专家和普通群众三类。笔者认为此种界定是必要的，因为法律关系具有主体、客体和内容三大要素，公众参与立法牵涉层面广泛，至少涉及立法机关、行政机关、行业协会或相关社会组织、利害关系主体、专家和普通群众等。只有准确界定“公众”的范围，才能理清与其他主体间的关系，进而明确各自的权利和义务。但仅凭单纯的理论性探讨并无法直接进行界定，应先通过系统性的实证研究，将我国地方立法公众参与所处的量变阶段精准定位，方能为“公众”的合理界定打下坚实基础。第四，关注地方立法公众参与的实践现状及存在问题，此研究工作是笔者认为眼下最迫切也最应该做但也是难度最大的。主观难度在于应当尽快调整和修正现有的研究思路；客观难度在于研究者因经费、时间、精力和水平等方面的不足使得研究手段、调查广度、分析深度均受到较大限制。两者之中，主观难度更加突出，且更具现实性。客观难度虽然也不容易解决，但只要主观意愿强烈，工作意志坚定，整体思路对头，还是能够充分利用有限的资源，进行力所能及的研究。学界普遍认为我国地方立法公众参与在实践过程中存在的问题主要表现在：一是公众参与立法意愿低、热情缺失，法治意识淡薄。然而，这种长期以来形成通说的观点是与常理相悖的，人性都有自私的一面，尤其当涉及自身利益的事项，参与意愿应当是高涨的。包括笔者在内的部分研究者在实证调查方面进行的有益探索显示，这一问题应该不成其为问题。如张晓、岳盈盈进行的山东省地方立法公众参与研究获取的数据就表明，山东公众具有浓厚的家国情怀，自觉遵守法律，主动履行法定义务。90.4%的公众相信法律，84.4%的公众对“依法治国”心怀憧憬、充满信心。如果某项法律直接关系自身利益，高达88.0%的公众愿意表达自己的意见，明确表示不愿意表达自己意见的比例仅为2.6%[4]。这与笔者正在进行的湖南省地方立法公众参与研究初步调研所获取数据反映的情况基本一致，改革开放后随着我国法治进程的不断推进和普法工作的全面开展，全民法律意识已经有了很大提高。因此所谓的参与意愿低，热情缺失只是长期以来忽视和脱离事物发展客观规律的纯理论研究的结论，用网络热词来说就是“被低”和“被缺失”。科研工作同样符合量变质变规律，或许个别的研究成果影响不会很大，但如果大量实证研究反映出各地情况均为一般，则可充分说明现状并非公众不愿参与立法活动，而是顶层设计出了问题。惟有如此，才能引起决策层的重视，也促使立法机关的自省，继而真正为公众参与立法从量变往质变进行转化创造条件。否则，在决策层和立法机关看来，很容易认为问题是出在公众自身缺乏参与热情，那么学界的研究也只能是原地踏步，得出千篇一律的结论，无法对未来公众参与立法的良性发展产生任何实质性的益处。二是公众参与立法制度缺失、参与程序不健全。我们认为，这不应被视为我国地方立法公众参与的问题，恰恰是造成现有局面的原因之一。如果这种本末倒置的研究思路继续下去，是不可能对余翼：对地方立法公众参与的思考公众参与立法从量变往质变进行转化创造任何有利条件的。三是立法机构对公众参与重视程度不足。这确实成其为一个问题，然如前所述，其根源在于立法模式先天不足、缺乏外部力量和内生因素等多重影响的叠加。立法机构切实提高对于公众参与的重视程度，至少需要几方面持续地共同发力：其一是顶层设计，即大力加强公众参与的制度刚性化，对立法机关形成强大的外部力量；其二是使立法机关自身逐渐产出内生因素，即对于各级立法机关的组成人群尤其是领导成员大力灌输公众参与立法的理念，而这一点是必须以第一点为基础的；其三是公众自我觉醒，倒逼决策层予以重视，立法机关进行自省，最终实现与外部力量和内生因素的胜利会师，那时或许才具备从量变往质变进行转化的初步条件。限于篇幅无法一一展开，未来将另行撰文论述。

笔者对本课题进行初步实证研究后的感受是，要使我国地方立法公众参与步入良性发展的轨道任重而道远，惟有齐心聚力、统一思想、砥砺前行、长期坚持，方可显滴水穿石之功。喊破嗓子，不如甩开膀子。笔者在向长期关注地方立法公众参与的研究者们致以敬意的同时斗胆呼吁：本课题牵涉层面广泛，问题成因复杂，纯理论性研究所得结论稍显空泛，也无法保证其科学性与合理性。我们应当充分利用有限的资源，尽可能进行多区域、多维度、多视角、多变量的实证调查和研究，再通过对所得数据进行共享交流、横向比较及综合分析，准确定位我国地方立法公众参与所处的量变阶段，方能借助学界研究成果的影响力为地方立法公众参与争取更多重视，努力在积累量变过程中“量”的同时也注重提升“量”本身的“质”，为将来从量变往质变进行转化创造实质性有利条件。第五，提出完善地方立法公众参与的对策建议。按照提出问题、分析问题、解决问题的认识进路，对策建议是必须有的。但是笔者觉得，任何对策建议都不可能具有在一切时空条件下的普适性。曾说：“没有调查，就没有发言权”，忽视或脱离事物发展客观规律的对策建议好比病急乱投医，只有先清醒定位自身所处的量变阶段，才能有针对性地提出合理化的对策建议。这方面的既有成果，内容不可谓不细致不全面，但大多在时间性、合理性或现实性方面值得推敲。如建议重构我国地方立法公众参与的有关制度。殊不知“罗马不是一日建成”，任何系统性制度的形成谈何容易，动辄谈重构完全不切实际。又如建议学习西方国家尤其是美国公众参与立法的有关经验，这点笔者是认可的，关键是学哪些和怎么学。俗话说“知己知彼，百战不殆”，所以还是需要先准确定位自身所处的量变阶段，才能确定哪些是现在结合自身实际可以学的，哪些是未来可以创造条件尝试学的。有学者建议我国建立地方立法中的利益集团利益妥协机制[5]，笔者认为这就属于未来可以创造条件尝试学的，但在目前所处的量变阶段，现实可行性并不强。再如完善相关法律规定，提升地方立法公众参与程序制定的立法层次[6]。对此笔者的观点是，从公众维度影响地方立法公众参与的因素，至少分为参与意愿、参与能力和参与条件，提升参与程序制定的立法层次只是部分解决参与条件问题，目前更为迫切的应是尽快提升如何强化公众参与能力和增强公众参与意愿的立法层次。

总之，公众参与在地方立法中的规范化和制度化,是追求科学立法、民主立法的必由之路，是一项复杂的系统性课题。笔者的研究是初步的，很多观点和结论难免有失偏颇与浅薄。好在科学研究本就应当是“百花齐放，百家争鸣”，未来笔者将就本文未尽之处继续求教于学界前辈大方。如对未来我国地方立法公众参与的良性发展能有些许裨益，则为幸甚。

参考文献：

[1]刘文静.地方立法公众参与的循序推进[J].地方立法研究，2016（1）:37.

[2]佟吉清.论我国立法的公众参与[D].北京:中国人民大学,2002:42.

[3]饶世权,饶艾.地方立法公众参与的概念、主体与价值[J].西北大学学报（哲学社科版）,2008（1）:83.

[4]张晓,岳盈盈.打通立法与民意之间最后一公里———关于破解地方立法公众有序参与困局的实证研究[J].中国行政管理,2017（2）:26.

[5]黎晓武,张昌武.论地方立法中利益集团利益妥协机制的建立[J].南昌大学学报（人文社科版）,2011（3）:89.

[6]邵东华.论行政立法程序中公众参与的问题与对策[J].河南师范大学学报（哲学社科版）,2007（5）:77.80

作者:余翼 单位:中南林业科技大学