地方终身教育立法条例分析

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［摘要］在阐述终身教育立法意义的基础上，从立法宗旨与法律依据、管理体制、经费制度三个方面，对我国相关省市的终身教育立法条例进行比较，结合我国现实情况，提出几点与终身教育立法相关的建议。

［关键词］地方终身教育；教育立法；立法宗旨；管理体制；经费制度

上个世纪60年代中期，终身教育立法概念一经提出，相继在数个国家中获得推广与实践，终身教育立法逐渐成为社会可持续发展的重要推动力。与欧美国家相比较，虽然我国部分省市相继编制了相关的终身教育促进条例，但是我国国家层面上的终身教育立法严重滞后。本文在分析福建省、上海市、太原市、河北省、宁波市五个地方终身教育立法条例的基础上，为健全终身教育法律体系提出几点建议。

一、终身教育立法的意义

（一）充实我国教育法律体系。教育法是中国教育法律的根本，其并不是一成不变的，应处于不断完善与优化的实践状态中，而终身教育立法可以被视为教育法的重要衍生物之一。终身学习体系包括许多阶段，其中学校教育是终身学习体系里不可或缺的组成部分，在学校教育事业发展进程中颁布了《教育法》《教师法》等法律，为终身教育事业发展提供有效支撑；而继续教育是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动，可以被视为终身学习体系的重要组成部分。但是，继续教育作为终身教育的一个分支，在没有任何一部专属法律的支撑下，运行体系相对不完善。终身教育法的颁布将为终身教育事业的发展提供支持，将继续教育整合进法律调节系统内，为中国教育法母法的拓展提供基础［1］。此外，在优化教育法律体系方面多有裨益。迄今为止，我国教育法律体系包括《教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《教师法》等法律，却没有相关的终身教育法；而这一法律的出台，将会充实我国法律体系的内容。（二）为开展我国终身教育工作奠定基础。终身教育条例的颁布与实施，为终身教育体系建设与目标的实现提供理论支撑。从性质上分析，终身教育作为一种公益性事业，带有长期性、艰难性与宏伟性等诸多特征，在政府机关的指导、组织与管控以及全社会群体的支撑下，才会获得更为可观的效果。终身教育法的颁布将会引导终身教育实践活动践行法治化路线，处理实践过程中的各类难题。例如，将成人教育整合进终身教育的体系内，使教育不限于学校时段，而是涵盖人生的各个阶段，并且拓展到各种技能和知识的各个领域。在终身教育思想的引导下，各国政府把成人教育看成推动终身教育进程的先导，给予成人教育一定重视，借助编制法律去推进成人教育发展进程。另外，终身教育立法工作的开展有助于进一步强化国内地方性终身教育法规的实效性［2］。只有在终身教育法的支撑下，地方性终身教育法规的法律效力才会彰显出来，才能促进各类教育行政工作运行的规范性与合法性，保障地方性终身教育工作开展与运行。（三）为实现和谐社会目标提供支撑。社会主义和谐社会构建及发展和终身教育事业之间存在相互联系、相互促进的关系。终身教育具有整合性、公平性、开放性等优点，为社会发展贡献力量，最大限度地满足社会广大群体的需求，并有效弥补了正规学校覆盖不全以及无法满足全民教育培训与学习的需要。个体不再受时空的约束，学习技能与知识的机会不断增多，可以锻炼人的适应能力与发展能力，为人生价值目标的实现奠定基础。终身教育立法使终身教育理念逐渐内化为社会公众的行动，公众素质有效提升，为构建和谐社会打下坚实基础。

二、地方终身教育立法条例比较分析

（一）立法的目的与依据。立法被视为呈现法律基本价值的有效依托，立法的主要目标是满足立法主体的现实需求，并达成某种意愿或落实某一目标，是在一些立法方式、技术与计划的协助下编制法律。立法的必要性是显而易见的，只有在立法行为的引导下，立法活动运行的规范性才会有所保障，实用价值才会凸显出来。在我们对福建省、上海市、太原市、河北省、宁波市五个地方的终身教育促进条例进行分析过程中，发现它们在立法目的上存在异同点。它们的侧重点在于彰显政府机关在推动终身教育事业发展进程中承担的责任与义务，采用自上而下的推进方法，但是并没有完全设定与公民教育以及学习权利相关的保障条例。例如《上海市终身教育促进条例》指出，将教育任务设置为成人学历教育、职工教育、事业人员培训、进城就业农村劳动者就业培训、农村成人教育以及家庭教育数个板块，但是福建省条例中缺少成人教育与家庭教育这两项内容。此外，和上海市、太原市、河北省、宁波市的地方终身教育促进条例相比较，福建省终身教育立法目的以价值性为主导方向，内容阐述上简洁性、抽象性极为显著，在满足广大市民多样化学习需要以及学习型社会构建目标实现上力不从心［3］。对其产生原因进行思考，可能是由于福建省终身教育立法时间相对短暂，对应时段社会在满足个体学习需要与构建学习型社会方面缺乏较为深入的认识。立法依据又被叫做立法根据，实质上就是立法主体在编制法律条文过程中所依赖的法律法规、政策、事实与理论等。在终身教育立法过程中阐明立法依据，一方面有助于维护立法的合法性，另一方面也使立法的法律效力级别清晰化。与其他四省份相比较，福建省终身教育促进条例对法律法规阐述的形式与内容相对简洁，只有“有关法律法规”这一简述，而其他四个省市地区则不然。如河北省立法依据为《中华人民共和国教育法》及其他相关法律、法规与本身实际；上海市为《中华人民共和国教育法》及其他法律、行政法规和本市实际；太原市为《中华人民共和国教育法》等法律法规和本市实际；宁波市为《中华人民共和国教育法》和有关法律法规以及本市实际。（二）经费来源。经费可以被视为各类法律体系建设期间各项工作运行的依托，也是法律体系在建设实践中重点分析的内容，对终身教育事业的发展有着极为显著的影响。对几部地方终身教育促进条例进行全面分析发现，五省市大体上是按照政府机关投入的主线，几部地方终身教育促进条例对政府机关权职的论述更为详细。目前，上海市、太原市与宁波市明确规定将终身教育经费纳入各级政府的财政预算体系中。有关条例的颁布将政府机关在维护市民获得终身教育的权利方面承担的重要责任凸显出来。例如，太原市把终身教育经费整合进本级政府教育经费预算中，保障教育经费数额稳步增长，并规定各级人民政府机关严格参照常住人口每人每年不低于2.0元的标准布置社区（村）教育经费，纳入本级教育经费预算体系中，同时参照财政经常性收入的变化而做出相应调整。另外，上海市、太原市、河北省、宁波市的终身教育立法条例都对职工教育经费的来源渠道与应用方向进行详细阐述，明确企业应为在职人员的职业培训提供经费保障的内容。此外，地方性终身教育事业的发展也需要社会各界群体力量的支撑，该类经费投入模式满足当下国内财政制度以及终身教育发展需要。但是对于其他社会力量与个人出资方面，五省市的终身教育立法条例几乎没有提及，只有宁波市确切表明构建政府机关支撑、社会力量支援与被教育者适度出资相整合的多途径终身教育经费统筹体制，但是没有进行详细说明。（三）管理体制。为了防止终身教育促进条例在实施期间出现权责模糊化问题，福建省、上海市、太原市、河北省、宁波市五个省份城市对不同部门或机构的职责与任务做出相应阐述：一是全面贯彻落实属地化管理工作。如《河北省终身教育促进条例》明确指出不同级别的政府机关为责任主体这一内容，工作侧重点在于对本行政区域内的终身教育工作进行统筹调和与整体管理，而上海市、太原市与宁波市均采用了学分积累与转换管理制度。二是条块分割。实质上就是不同等级政府机关、教育行政机构与工会组织等教育和培训项目职责明确化。例如《河北省终身教育促进条例》指出，区县人民政府、乡镇人民政府与街道办事处各自负责开展本辖区的社区教育工作，人力资源和社会保障行政部门主要负责农民工、在职人员与失业人员三大群体的教育与培训。

三、地方终身教育立法相关建议

（一）加大对终身教育立法相关政策和法律研究力度。终身教育立法的颁发与实施目标的达成绝非一蹴而就的，经历的流程与有关审批极为繁杂。加大对终身教育立法相关政策和法律研究力度，才能够进一步强化立法工作运行效率。在社会经济不断发展与进步的时代，人民的生活质量均有不同程度的提升。在城市居民闲暇时间不断增多的情景下，一些个体开始萌生提升精神高度的思想观念，希望借助充实文化知识体系的方式去提升思想境界［4］。正因如此，在终身教育法律条例确立的进程中，务必对相关的政策法规给予一定的关注度，以优化立法内容为目标，进一步强化其有效性与丰富性。例如，在内容编制方面，要强化国家有关政策与硬性规定，也应详细阐述与学习者的权利和义务相关内容，借此方式强化终身教育的民主性。终身教育法律条例在推行期间，应积极采纳市民意见，彰显该类法律的全民性与基础性。此外，也应充分调动市民参与终身教育立法活动的积极性，协助他们对终身教育立法的现实状况有更为全面的认识，为法律条例推广奠定基础。（二）冲破束缚，最大限度地提升终身教育资源效益。当下，国内多数教育资源处于零散性分布的态势，管理工作开展的实效性也没有充分体现出来。这对终身教育事业可持续发展目标的实现起到了一定的制约作用。因此，应积极优化现有教育资源，强化其整合性与协调性，同时借助立法方式强化各类教育资源运行的规范性与标准性，构建开放共享、标准一致、内容全面的教育教学资源互动平台，为广大社会群体自学目标的达成提供有效保障，推进学习型社会构建进程。（三）强化法律条款的可执行性从性质上分析，终身教育立法条例是可执行、可检查、可规范的法律体系。终身教育立法应强化法律条款的可执行性，例如对终身学习活动开展方面进行正确引导、对终身教育经费的来源渠道。等基本立法要素进行明确设定，借此方式确保法律法规在现实操作进程中运行的顺畅性，在处理某一问题过程中能够准确地定位到相应的立法条款。为了实现强化法律条款可执行性这一目标，还应积极为市民学习知识创建更多的机会，地方政府应支持并鼓励市民参与各类学习以及培训活动，并将其设置为立法的侧重点之一，为终身教育事业发展注入能量［5］。针对我国基本国情，拓宽个体学习途径显得尤为重要，特别是给予农村个体学习一定重视，使身处偏远山区以及少数民族地区的妇女、儿童、老人、残疾人与流动人口等群体获得更多的学习机会。

参考文献：

［1］严静.我国终身教育体系下成人教育的立法构想［J］.厦门广播电视大学学报，2017，（03）.

［2］梁雯.我国地方终身教育立法比较研究——基于地方终身教育促进条例的分析［J］.河北大学成人教育学院学报，2017，（02）.

［3］构建终身教育体系的政策、法规和制度（中国篇）［J］.江苏开放大学学报，2016，（04）.

［4］王桂玲.基于法理视角的我国终身教育立法之比较［J］.广东开放大学学报，2015，（02）.

［5］黄欣，吴遵民.中国终身教育法为何难以制定———论国家终身教育法的立法思想与框架［J］.开放教育研究，2014，（06）.

作者:张蕾 邓毅 刘亚珠 单位:华南师范大学