民航安保立法论文

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摘要:随着我国民航业的巨大发展，民用航空安全问题尤其是非法干扰行为导致的新型安保威胁的防御问题正成为我国社会乃至世界的焦点。目前，我国在非法干扰行为方面的民用航空安保立法仍不够完善，法的缺陷使得航空运输安全乃至旅客的生命权、财产权难以得到全方位的保障。这意味着民用航空安保立法领域关于非法干扰行为的立法有进一步可改进加强的空间。本文以非法干扰行为立法的完善为角度，探讨我国在该领域立法的缺失，并建议尽快完善现行的民航安保非法干扰行为法律体系。

关键词:非法干扰行为;民航安保;民航安保立法

历经新中国近70年的发展，民用航空作伴随着国民经济的蓬勃发展空前壮大。权威机构预言:截至2036年，中国将超越美国成为全球民用航空运输第一大国。但随着我国民用航空事业的不断发展和全球民用航空安保趋势的不断变化，针对不断演变的新型安保威胁的防御问题逐渐成为了社会聚焦的热点。特别是近几年来，国内外民用航空非法干扰事件逐渐增多，引发了全球公众的共同关注。非法干扰事件的发生，不仅直接影响到民用航空运输的正常运行，而且严重程度的非法干扰行为的存在也将对旅客生命财产安全产生巨大影响，严重威胁着公共安全。目前我国在民用航空立法领域相关非法干扰行为的立法已经暴露出许多不够完善的方面，立法的缺陷使得航空运输安全乃至旅客的生命权、财产权难以得到全方位的保障。因此，对非法干扰行为的研究和对相关立法的完善就成为了我国民航安保工作的重中之重。相关非法干扰行为立法的核心概念是非法干扰行为。要进行非法干扰行为立法，应根据国际法和国内法的相关规定分析非法干扰行为，对“非法干扰行为”这一概念的内涵进行法律界定，准确概括其内涵和外延。

一、我国关于非法干扰行的立法概况

劫机行为是国际上对非法干扰行为的关注的起始点。1944年《芝加哥公约》为国际民用航空提供了法律和组织框架，是现代国际航空法的基础［1］。为保障民航客运的安全，防止和打击威胁和危害航空安全行为，自1963年开始至今，国际民航组织制定并了一系列国际文件。如1963年在国际反恐背景下制定的《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》(简称《东京公约》)、1970年制定的《关于制止非法劫持航空器的公约》(简称《海牙公约》)、1971年通过的《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》(简称《蒙特利尔公约》)以及《制止在用于国际民用航空的机场内发生的非法暴力行为以补充1971年9月23日订于蒙特利尔的制止危害民用航空安全的非法行为公约的议定书》(简称《蒙特利尔议定书》)、1974年通过的《防止对国际民用航空进行非法干扰行为的安全保卫》(简称《附件17》)，2010年的《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》(即《北京公约》)及《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》(即《北京议定书》)。这些文件在为国际社会预防和打击非法干扰行为提供了文字依据的同时在世界各国对非法干扰行为的认识及立法方面产生了巨大的促进作用。放眼我国国内，与非法干扰行为有关的国内立法主要有《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国民用航空法》等，上述列举的法律以我国加入的国际公约为蓝本，全部或部分吸收、转化了有关非法干扰行为的内容，以此为基础建立了中国预防和惩治中国民航非法干扰行为的立法体系［2］。(一)我国民航法律领域关于“非法干扰行为”的立法基础我国关于民航非法干扰行为的立法多数并没有对非法干扰行为的内涵给出统一的法律界定，在我国“非法干扰行为”并非是严格的法律用语。在实践中，存在从多个意义上使用“非法干扰行为”的现象，这就影响了人们对这一概念的准确把握，导致了人们对非法干扰行为概念认识的不统一。在我国较高阶位的法律(如《刑法》、《航空安全法》等)并没将“非法干扰行为”作为一个法律概念直接使用。1996年颁布实施的《民用航空安全保卫条例》条例虽提出了“非法干扰”一词，但并没有给出“非法干扰”的明确概念和定义。中国用航空局于1995年颁布实施的《中华人民共和国民用航空法》第150条之八对国际安保条约中规定的非法干扰行为进行了全面概括和借鉴。该法条涵盖了从劫持航空器和劫持人质等严重罪行，到殴打、辱骂机组人员等一般性违法行为，再到抢占座位之类的轻微破坏机上正常秩序的普通性扰乱行为，把国际公认的恐怖主义行为如劫持航空器和劫持人质行为、普通刑事犯罪或一般的行政违法行为如盗窃、破坏设备、辱骂殴打机组人员等从法律上来看性质完全不同的行为规定在一个条款内，模糊了不同的非法干扰行为之间性质的不同，不利于针对不同行为的预防和惩治对法律文件的适用。这种立法模式显然有待完善［3］。另一方面，“非法干扰行为”一词只在我国阶位较低的立法文本中被正式使用过。以中国民用航空局政策法规司制定的《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》(民航规章文件CCAR－332－R1)(以下简称《规则》)为例，该规则使用了“非法干扰行为”，并对其定义如下:非法干扰行为，是指危害民用航空安全的行为或未遂行为。主要包括以下七类行为:(一)非法劫持航空器;(二)毁坏使用中的航空器;(三)在航空器上或机场扣留人质;(四)强行闯入航空器、机场或航空设施场所;(五)为犯罪目的而将武器或危险装置、材料带入航空器或机场;(六)利用使用中的航空器造成死亡、严重人身伤害，或对财产或环境的严重破坏;(七)散播危害飞行中或地面上的航空器、机场或民航设施场所内的旅客、机组、地面人员或大众安全的虚假信息。(二)我国目前关于“非法干扰行为”的立法缺陷我国关于非法干扰行为的立法也存在一些问题。首先，我国不同法律文件中对非法干扰行为的定义不统一。关于对非法干扰行为认识的分歧不但存在于非法干扰行为的定义上，还存在于非法干扰行为的性质、非法干扰行为的客体等内涵与外延概念上。其次，我国在不同的法律文件中对于民航运输中的非法干扰行为规定不同，或者适用于不同领域，或者是从不同角度进行规定，在惩治标准和追责方式等等方面各有不同。存在着不同的法律文件，而且这些法律文件中关于非法干扰行为的规定相互之间不够规范和系统，甚至相互冲突和矛盾，使得针对非法干扰行为的立法缺乏系统性。以非法干扰行为的解释为例:我国法律文件中没有就非法干扰行为的内涵做出规定，这导致了非法干扰行为的解释有广义和狭义之分。现阶段非法干扰行为的解释分为广义解释和狭义解释。广义解释即非法干扰行为系囊括侵害《刑法》规定的法益的行为，诸如侵害航空器安全、旅客人身财产安全等，也涵盖了一般违法犯罪行为。以1999年民航总局公安局制定的《处置非法干扰民航安全行为程序》为例:该程序对非法干扰行为的内涵及其类别做了专门性规定，明确规定非法干扰行为系指“违反有关航空安全的规定，危害或足以危害民用机场、航空器运行安全或秩序，以及有关人员生命和财产安全的行为”。非法干扰行为的狭义解释的内涵则小了许多，比较具有典型性的系《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》，该规则仅定义了“扰乱行为”，即“在民用机场或在航空器上不遵守规定，或不听从机场工作人员或机组成员指示，从而扰乱机场或航空器上良好秩序的行为。”该规则对航空器上的扰乱行为做了如下列举:(一)强占座位、行李架的;(二)打架斗殴、寻衅滋事的;(三)违规使用手机或其他禁止使用的电子设备的;(四)盗窃、故意损坏或者擅自移动救生物品等航空设施设备或强行打开应急舱门的;(五)吸烟(含电子香烟)、使用火种的;(六)猥亵客舱内人员或性骚扰的;(七)传播淫秽物品及其他非法印制物的;(八)妨碍机组成员履行职责的;(九)扰乱航空器上秩序的其他行为。在该规则中，扰乱行为与非法干扰行为作为并列概念提出，将扰乱行为与非法干扰行为分为两个不同的概念，造成了民航安保实务工作中的困难。

二、我国民航非法干扰行为立法完善建议

从我国现有的非法干扰行为的立法现状来看，应当统一非法干扰行为的内涵和外延的定义，明确非法干扰行为的主体、客体、主观方面及客观方面。注重引入规范、系统的立法，以形成协调统一、系统化的非法干扰行为立法体系。第一，应对《中华人民共和国民用航空安保卫条例》进行修订，在修订后的条例中使用“非法干扰行为”，并对非法干扰行为进行定义、阐释和列举，准确列举不同非法干扰行为的表现形式，明确不同行为的处罚依据，实现非法干扰行为立法的规范化和系统化，以转变当前对非法干扰行为认识混乱的状况［4］。将现行的行政规章，如《处置非法干扰民航安全行为程序》、《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》等上升为法律，使航空领域法律在预防和惩治航空运输领域非法干扰行为方面实现其规范、指引、教育、预测及强制性作用。同时，应加强在民航立法领域的科学性和协调性，避免因立法主体的价值取向和选择性立法导致在非法干扰行为相关立法中的参差不齐，乃至于发生重复立法、同位阶立法或上下位阶立法之间相冲突等情况。总之，对于日益增多的民航非法干扰行为，要进一步加强航空安保工作，加强航空安保宣贯，普及与航空安保的法律法规，完善现行的法律体系，营造系统、科学、有效的民航非法干扰行为应对法律体系。

［参考文献］

［1］王铁崖．国际法［M］．北京:法律出版社，1995:214．

［2］郭莉．我国民用航空非法干扰行为的立法完善［J］．铁道警察学院学报，2014(05):43－48．

［3］张卫华．对民用航空法修订征求意见稿的若干修改意见———以国际民用航空安保条约为视角［J］．北京航空航天大学学报(社会科学版)，2017(1)．

［4］刘南男．当前我国非法干扰民用航空安全事件研究［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2013(2):24－30．

作者:施淼 单位:对外经济贸易大学法学院