协商参与立法机制论文

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一、协商参与立法机制的理论简析

协商参与模式是一个正在发展中的民众参与各种决策的互动模式，既不强调民众是否通过中介参与立法，也不强调民众的参与对立法结果是否有实质性的影响，而是强调在立法的过程中，为了达成共识，各个协商主体之间的理性沟通和对话。在这种观念中，协商参与立法就是一个自由而平等的协商主体，为了证明其所阐述的论点或论据而相互陈述的过程。[1]现代社会中日趋多元的个人利益最终得到了尊重，并且相互妥协让步之后达成了共识。简单地说，协商民主理论构成了对协商参与的理论依据。[2]

（一）协商民主的概念

关于协商民主的概念，不同的学者有不同的认识，在当今学术界比较流行或相对比较认可的主要有三种学说。第一种认为，“协商民主是一种决策体制，或者说是决策形式。”如米勒认为：“当一种民主体制的决策时通过公开讨论———每一个参与者能够自由表达，同样愿意听取并考虑相反的观点———做出的，那么这种民主体制就是协商的。”[3]第二种认为，协商民主是一种民主治理形式。如瓦拉德斯认为，协商民主“强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”。[4]第三种认为，协商民主是一种团体组织或政府形式。如科恩认为，协商民主是指一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。库克也指出：“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[4]这三种理论虽然各有侧重，但是其中都共同包含了协商民主的主要内涵。一是协商主体的多元性。法律作为一种最为重要的公共决策，其不仅要实现国家的治理，而且也要合理的表达社会各阶层的利益诉求。[5]二是协商过程公开、平等化。三是协商范畴的广泛性。社会生活中的公共决策都要求有不同利益主体的参加，尤其是重大的立法决策，更是要进行充分的阐述和辩论。

（二）协商民主的现实意义

一是促进合法决策。公共决策的特点就是它将影响到在其规则范围内的所有人，因此，一种合法的决策将各方的协商作为其合法性的根本条件，公共决策的合法性来源不是预定的个人意志，而是它形成的程序，即协商本身。二是限制和规范公权力的运用。“从实际情况看，处于行政领导第一线的国务院，由于了解实际情况，承担大部分立法草案的起草工作，其它机关或个人，可参与起草法律草案，但没有立法提案权，立法严格依据立法程序，从而使中国立法越来越多地带有官僚法的特点。”[6]由此可见，对于地方政府来说，由于强势集团在其自身利益的迫使下很难做出公平公正的立法，尤其是改革开放之后政府部门牟利化之后，[7]难于保持政府为人民服务的本性。正是在这种情形下，协商民主对公权力的私用、滥用起到一定的规制。三是引导公民有序的参与政治，促进公民社会的形成。公民社会讲求人人平等，尊重人权，每个人都理性的参与公共事务。而协商参与正是公民社会的一种重要形式，强调理性对话、达成共识，协商参与理论的引进也进一步发展了公民社会的理论和实践。而公民社会的形成对我国的现行立法机制将会有重大的改善，能够使兼听各方利益表达成为可能现实。

二、中国政治协商会议与立法机制的完善

由于民主发展阶段的不同，我们在民主政治建设过程中面临的问题、遭遇的困难与西方多元文化社会面临的问题不同，但来自于西方的协商民主理论对现阶段中国的民主政治建设具有其特定的理论价值和实践指导意义。下面简要阐述中国特色的协商参与形式———中国政治协商会议参与立法机制的途径和意义。人民政协是协商参与的重要形式。首先，从政协的职能看，本来就包括政治协商，“人大立法，政协立论。”[8]作为沟通群众和执政党的中介，可以把不同阶层的利益诉求都反映给政策的制定者，形成各种意见的良性互动。其次，人民政协是实行协商民主的主渠道和主要形式，协商民主的实质就是要实现公民有序的政治参与。首先，要了解政协参与立法的历史。1949年9月21开幕的人民政协第一届全体会议协商决定新中国的若干重大事项，此次会议通过了三部创立人民共和国的重要法案，这就是《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》。随后，全国政协一届二次会议通过了《中华人民共和国法》（草案）。1954年3月，中共中央提出宪法草案初稿，全国政协积极组织政协各参加单位负责人和各界代表人士进行协商讨论，提出修改意见。改革开放之后，随着社会的发展，政协在不同时期都提出了重要的法律议案，启动了立法，如政协八届三次会议上，黄景均等5位委员共同提交了《关于尽快在最高人民检察院设置反贪污贿赂总局的提案》；2000年3月，民革中央在全国政协九届三次会议上提出了《关于尽早制订“反分裂国家行为法”》的提案，全国人大也最终采纳；2003年全国政协社会和法制委员会对“死刑核准权收归最高人民法院统一行使”问题进行了专题调研，建议死刑核准权收归最高人民法院统一行使，在此推动下，2006年中央作出决定，死刑核准权从2007年开始统一由最高人民法院统一行使。[9]其次，要知悉当今政协参与立法的形式。随着国家制度的健全，政协职能从建国初期直接参与立法到现在间接参与立法，主要辅助全国人大立法。在现有的环境中，政协协商参与立法是在法律、法规和政府规章在提交审议前的起草阶段，其参与立法的形式主要几点。第一，提出议案，如全国政协九届一次会议提出对宪法修订议案，1999年的全国人大就通过了宪法修正案。[10]第二，进行专题调研，完善国家立法草案。第三，立法听证。我国《立法法》第三十四条规定，在法律草案审查中，“应当广泛听取各方面意见”，同时“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，另外“常委会工作机构应将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见”。人民政协也完全可以利用自己成员广泛、参政议政的职能，对立法草案征求社会各界意见。人民政协协商参与立法是协商民主理论在中国的最重要的表现形式。其不仅在我国已经具有多年的实践史，而且通过人民政协的协商民主构成了我国的基本政党制度。由此可见，协商民主理论在我国是完全具有可行性的，有待我国将其进一步的制度化和规范化。

三、协商参与立法机制的现实困境与解决对策

协商民主虽然在我国的政治实践史中早已存在，但其发展程度还不高，大多都停留在纸面的规定中。在我国当前的理论与实践严重脱节的情况下，我们不得不对协商参与立法机制的现实运行进行考察。

（一）协商参与的现实困境

1.政治精英控制协商参与立法机制，参与不平等也不自由。有的参与者只说领导想听的；有的只听取部分人的意见，回避问题和矛盾；有的政策是预先定好的，提问题的人也是事先安排好的，事先不发放材料，消化信息和参与讨论的时间不充分，听取意见也只是获取合法性的一种手段。

2.协商制度立法机制缺乏一个监督系统，即缺乏普通百姓和人大对掌控协商制度者的监督。协商是一个连续的过程，不仅表现在对于议案的协商沟通，还表现在提出议案，这些都决定着协商参与的内容和流程。而对于这些环节要是没有任何监督的话，协商参与的效果和价值也就缩减了。最终的结果依然是有领导做出决策，而且对于这些掌握着协商参与的领导，制度上也不存在任何监督力量的话，在民主的形式下依然会出现专制的结果。

3.协商参与者态度不明确，甚至不表达自己的观点。在我国一直有这样的传统，就是不喜欢争锋辩论，没有坚定地立场，而是和稀泥，以中立的态度面对一切，好像辩论就是对人的不尊重。[11](P237)参与者假装在协商，其实态度并不认真。

4.协商参与立法的条件不成熟。我们经常说“徒法不足以行”，要有很多的配套设施才可以正常的运转，协商参与作为一种新型的民主形式也是一样。从政治方面看，需要有一定的民主氛围以及制度的保障，而这些在我国恰恰是最缺的。从经济方面看，协商参与强调沟通对话，而这种相对慢节奏的决策大大提高了协商时间和资金的成本，因而协商参与是要有一定的资金保障的，这也就为一些经济欠发达地区提出了很大的挑战。再从社会方面看，协商参与要求主体平等理性对话，但是不论怎样主体之间都没有绝对的平等，甚至连相对的平等都做不到，比如说一个利益集团跟一个草根组织的对话，在现实中很难做到平等理性，往往是经济实力决定了协商结果。

（二）解决对策建议

1.创新社会协商参与立法制度。关键要解决好两个问题：一是社会协商参与立法的包容性问题，二是社会协商参与立法与正式立法制度的关联问题。这是因为，如果社会协商参与立法制度不能保障民众平等参与协商的机会，立法过程中的协商就会失去公共性，那么其结果也就没有了民主合法性；同时，如果社会协商同正式的立法制度缺少应有的联系，那么社会协商参与立法也就是形式上的，没有任何实效性。因此，我们有必要借鉴国外的公民陪审团、协商性民意调查的方法，通过随机抽样组成社会协商论坛进行立法协商，以保障其制度的包容性。同时要建立健全立法机关的回应机制，保障立法机关对社会协商参与立法的结果给予明确的答复，对不予采纳的立法建议应说明理由，以增强其制度的实效性。

2.加强政治协商制度的规范性。政治协商制度是我国发展协商参与立法的主要渠道和重要方式，但是我国的政治协商制度还存在一些突出问题，比如，由于我国的政治协商制度缺乏明确性、程序性、责任性，从而导致协商参与主体和内容规定的模糊性，协商参与过程的随意性，协商参与结果的无实效性等问题。因此，我们应当进一步建立健全各项制度，明确协商参与的内容、形式和程序，切实保障各党派团体、各族、各界人士对国家和地方的重要法案，在决策之前进行广泛而充分的协商。

3.加强人民代表大会制度的协商性。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民实现立法民主的重要保证。但要使人民代表大会制度在立法中更好地表达民意，就必须充分吸收协商参与的优势，把立法表决建立在充分讨论、磋商的基础上。

4.改善现有的协商参与制度安排。在协商的过程中要尽可能扩大代表的范围，但随之而来的是低协商水平。在广泛的参与程度和低下的协商水平间存在一种矛盾，应采取相应措施来改善协商制度。协商民主是一种新型的民主理念和实践，对民主建设是至关重要的，其核心是要人民平等理性地参与到决策中来，这也与我们社会主义国家以人为本的方略是一致的。而立法是涉及到生活在这个社会中每位公民的切身利益，因而民主立法的要求越来越迫切。协商参与的理论给立法机制的改进提供了一个很好的理论基础，从而有可能将协商参与在立法中的实践继续推广，使其进入到立法的实质层面，而不是做表面文章。立法民主也是我国政治民主的重要一环，做好立法民主工作，其意义不仅在于法律领域之内，而是整个政治体制改革的一个重要贡献。这为我们法律人提出了更高的要求，这也是我们整个法律职业共同体的使命。

作者：李燕工作单位：湖南娄底市行政学院