当代医药采购立法机制的思索

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本文作者：刘军魏丽华工作单位：潍坊医学院

确定医药采购以类似规范招投标的公开方式为现实的采购前提

原有的/药品集中招标采购0实际上并非我国招投标法中的招标,而仅仅是要求用类似于招标的方式增加采购环节的透明度。同时,在现实生活中,由于医药采购特有的零碎性、即时性,以及招标的成本相对于直接采购的扩大和招标周期相对于直接采购的延长,形成一些难以解决的矛盾,医药采购完全遵循招投标法的规定是不可能的。因此,药品采购有必要采取类似于招标而又非招标的方式来实行,它是一种/准招标0。111采购过程的部分活动应按招投标法中的规定执行,如规定公告式不定向邀请为唯一合法采购形式;规定在确定药品出售人之前,药品出售信息的保密性;规定确定药品出售程序的公开性。212允许采购经办机构自主确定公告的期限、评定药品出售人综合指标体系、资格审查方式;允许采购经办机构在出售要约人不满3人时按照有关规则择优确定药品出售人。313关于公开性的其他特别规定,如采购机构应当依照卫生主管部门的规定成立评审组织。评审组织负责评审方法、评审程序的指定。在确定采购对象时,应当保证纪检、卫生、药监、物价等部门适时、无限的监督权利。评审组织、评审程序、评审方法应当报卫生和药品主管部门备案。

确立卫生、物价、药监、纪检等各主管部门分工负责、各司其职的原则

在合理的立法框架中,应当规定如果出现医疗机构不采购依照规定确定的药品及采购后不依约支付款项造成较大影响的,由卫生主管部门来协调或处罚;药品经营生产企业的违章,如药品生产经营企业采取不正当手段参与采购活动,在要约有效期内不依照规定签订合同、违反规定私自向医疗机构出售药品的,或者机构、经办机构不具有药品招标资格而从事药品招标或采购经办的等,由药监部门负责对药品生产经营企业给予罚款或禁入某一地域医药市场1至5年直至吊销营业执照的处罚,对机构或经办机构依照规定给予警告、罚款、吊销营业执照等处罚;企业违反了物价的管理,由物价部门来处置;在药品营销过程中出现了贪污、受贿等行为时则由纪检部门来规范,情节严重的,还要移交司法机关追究刑事责任。

确立以集中采购为主、分散采购为辅的采购体制

医药的采购既然以准招标的方式来完成,就不可避免地会发生一些费用和支出。这些费用和开支是否可以尽量减少呢?答案是肯定的,方法为:用集中采购代替零散采购,以单次采购成本代替多次采购成本。一般来说,集中采购由于一次性成本支出的特点,必然导致单位药品价格偏低的良性结果,符合现阶段我国提倡通过采购领域公开化来降低药价并改变医、药倒挂现状的政策方向。所以,集中采购的价格结果,应当成为物价部门制定药品价格的基本的或主要的依据。

确立价格管理在药品采购中的重要地位

国家机关在医药采购中的作用应当以价格的适时调控为最佳,通过价格杠杆的作用达到社会利益分配的平衡。采购机制中应当规定在准招标程序完成之后的短时间内,应向物价部门报送合同达成的价格状况,物价部门在接到采购机构报送的药品价格文件后的一定期限内应当据此核定价格,制定药品零售最高限价。这样就能在很大的程度上避免医药产品的虚高定价。

引导专业物流体系建立,确立费用和成本的管理体系

医药采购立法除应重视合同准备外,还要兼顾合同的履行。由于医药采购具有零碎性和即时性,因此有可能在物流运转环节导致医药价格的上升。减少费用的方式,除了有关单位开源节流外,一个最重要的途径是利用专业配送体系。立法时,可以考虑引导现有的部分医药经营企业逐步转向专业医药配送企业,并在此基础上逐步建立和完善配送体系。可规定,采购费用由评审组织最终确定的药品出售企业承担;采购费用由采购文件制作成本及其他成本费用组成;如果采购由经办机构完成,采购费用则包括采购文件成本费、采购登记费和交易服务费等,以上内容应告知拟参加采购活动的药品生产经营企业。这些都是费用成本管理体系应规范的内容。

确立鼓励利用高科技和信息技术进行医药采购的原则和具体手段

611建立医药采购资金专用帐户,鼓励药品生产经营企业和金融机构共同建立现代信用体制,当医疗机构由于某些原因无法按约支付款项时,银行可以垫付。612鼓励尽快使用标准代码和条形码,限期全面推广。条形码和电子设施的使用使得药品的人库和出库直至进入市场流通可以得到适时的监督。613使用电子身份认证体系。网上交易的效力离不开电子身份的认证。国家卫生主管和药品监督部门正在积极准备电子身份认证,一旦电子身份认证成为现实,电子交易合同合法的地位将更为明显。

明确规范的效力原则和排他性适用

一个法规的出台不可避免地要涉及法规的效力。笔者认为,由于本类法规的严重滞后,如果不作溯及既往的规定,则对已经发生的具有先导性的采购行为不利。而在国际上,有利追溯原则是立法的主流和通例。因此,在这一领域的立章建制过程中,应当确定有利追溯的效力原则,同时,这一规定适用于哪些采购行为也应当作出较为详细的规定,例如,军队医疗机构没有主动提出采用准招标方式采购的,不能适用这个规定。