浅论立法体制的形成

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本文作者：孙莹工作单位：武汉大学法学院

一般认为，我国现行的立法体制，在横向上属于立法机关至上模式，纵向上属于具有明显集权特点的集权-分权模式。所谓立法机关至上模式，是指立法机关与行政机关所各自享有的立法权是一种从属性的关系，立法机关有权撤销行政立法。所谓集权-分权模式，是指中央和地方都有立法权，但主要和重要的立法大都由中央制定。我国现行立法体制的形成，有其历史与现实的原因。

一、立法机关至上模式的形成原因

马克思曾经说过“人们创造自己的历史，并不是随心所欲的创造，而是在他们直接碰到的、既定的，从过去继承下来的条件下创造。”①我国立法体制中的立法机关至上模式，既吸收借鉴了苏联立法体制的经验，也是对我国革命根据地时期法制实践的承继和发扬。

（一）苏俄立法体制对我国的影响

十月社会主义革命，俄国无产阶级“是在斗争的烈火中，在内战的烽火中开始规划出没有剥削者的国家的基本原则”，列宁曾要求“所有机关的全部工作都要适应于战争：按战时要求加以改造”。②这就必然要求集中权力，强化组织，实行铁的纪律。此外，在俄国这样一个无产阶级人数不多的国家实现社会主义，列宁特别强调国家管理的集中和无产阶级统一意志的重要性。他指出，“不要议会制共和国，而要从下到上由全国的工人、雇农和农民代表苏维埃组成的共和国。”③在上述思想的指引下，1918年7月，第五次全俄苏维埃代表大会通过了俄国第一部宪法。这部宪法规定，全俄苏维埃代表大会作为最高国家权力机关，有权修改宪法、制定法律，决定国家内政外交等重大政策；有权修改或撤销政府的一切决定，或停止政府决定的执行。这种制度模式对以后的社会主义国家产生了深远的影响。我国的人民代表大会制度，朝鲜的最高人民会议制度，都是仿照苏维埃代表大会的模式建立起来的。

（二）革命根据地时期立法经验的影响

正如在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“我们的人民共和国是经过革命根据地逐步发展起来的。”1931年的工农兵苏维埃代表大会，正是我国人民代表大会的雏形。1931年11月7日，第一次全国工农兵代表大会宣告了中华苏维埃共和国的成立，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。《大纲》规定：“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会。”其后公布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》又详细规定，全国苏维埃代表大会有权制定和修改宪法；制定和修改其他法律；决定全国的大政方针。④由此可见，苏维埃代表大会正是人民代表大会的前身，其作为立法机关的至上地位，也为后者所传承。

二、集权—分权模式的形成原因

一国的立法体制是多方面因素相互作用的结果。其中，经济因素起着最终的决定性作用，政治的因素起着直接的集中的作用，而文化和历史方面的因素则起着间接而持久的作用。⑤从中央立法与地方立法的关系来说，我国的立法体制是以中央集权为主要特色的集权―分权模式。这同样是根植于中国厚重的历史与现实之中的。

（一）历史的积淀

我国自秦朝以来就是一个中央集权的国家。在两千年的发展中，中央集权的国家制度不断完善和发展，形成了一个能适应种种变化的弹性体制。到北魏的宗主督护制时期帝国根基不稳外，封建帝国一直维持着对“编户齐民”的专制控驭。⑦其集权制度是相对完善的，有着相当的历史文化基础。

（二）现实的需要

鸦片战争后，中国的传统社会面临着灭亡的危险。寻找失落的大国地位，是中国人的梦想。洋务运动、都是为了实现这一梦想。立法集权也成为实现这一目标的手段。这一历史时期的中国，贫穷落后又四分五裂。在这样一个国家中，要实现工业化、现代化，没有一个集中的权威，是很难办到的。建国以后，我国资源稀缺，资本缺乏，更需要把这些稀缺的资源、资本集中起来，以加快工业化的步伐。农村的制度、城市的高度集中的计划经济制度，党和政府在社会生活各个方面严格的票证制度，都是适应这些基本国情而采取的集权措施。与这些措施相伴随的是国家的集权立法体制，因为只有集中统一的立法，才能保证这些措施在全国范围内一体执行。改革开放之后，立法分权确实使各方的积极性调动起来，使整个国家制度充满了生机和活力。但是，有些现实还是需要一定的立法集权。比如，市场经济要求建立全国统一的大市场，地方保护主义妨碍了这一进程；为了发展经济，实现公平与正义，必须要有全国基本统一的法律制度，立法的混乱问题也必须加以解决。这些都需要一定立法集权来加以实现。

（三）制度的成长性和信息采集的困难

我国立法体制除了主要表现为中央集权之外，也存在着不少的分权因素，特别是改革开放以来，立法分权不断扩大。这主要由于两个方面的原因：制度的成长和完善总是倾向于由刚性转向柔性，也就是有更多的灵活性。一般来说，比较柔性的制度可以容纳更多的个性，容纳更多的分权因素。以人民代表大会制度为依托的立法机关，随着人民代表大会制度50年的发展，其作用逐步增强，其组成人员的构成也发生着很大的变化。特别是各省的人大及其常委会取得了原来没有的权力和权威，它们为了本地区的发展，积极地行使地方立法权。同时，地方党委、政府和人大随着地方经济力量的增长，也采用各种方法说服中央给予其更多的自主权，更大的立法权限。一种制度建立以后，有着不同利益的个人和团体总是想使这一制度的运作对本人或团体有利，这些个人和团体博弈的结果是形成了一种体现各方利益的均衡制度。这样，在这一制度内部也体现了一定程度的分权。也就是说，在我国的立法体制中，不仅中央和地方的立法分权得到发展，中央和地方的各部门之间也存在立法权限的划分。人大和其常委会，人大和政府，政府各部门等都存在着立法分权。这就形成了多层次、多类别的立法体制。立法过程是一个信息发送、接收和处理的过程，立法机关就是一个信息处理中心。立法机关如果集中采集信息，除了面临着信息量巨大，难以有效收集的困难外，还面临着另外两个问题。其一是信息的分散性。集权的立法体制最大的弱点在于它不可能掌握足够的信息，来处理不同地区、不同情况所产生的特殊性。也就是说信息总是分散的，是“地方性”或“个体性”知识或信息。如果由一个中央当局来收集这些信息，不仅成本是巨大而不可承受的，而且即使可以承受，其所需要的时间的长度也将使收集到的信息归于无用。知识的分散性是计划经济效率低下和不可行的主要因素，也是哈耶克反对社会计划的主要理由。⑧信息的这种分散性，要求多数的立法要由每个熟悉“地方知识”的单独个体进行，也就是要求更多的分权。其二是信息的真实度。在当代中国，各种利益分化、博弈、冲突日益加剧。立法过程就是代表各自利益的立法者们进行相互博弈的过程。在这一过程中，利益群体为了使立法对自己有利，或者利用立法分配到更多的利益，就会努力向立法者传递有利于自己的信息。这些信息有些可能是真实可靠的，有些可能是不完全的，甚至有些是虚假的。同时，信息的集中是一个多层传递的过程。信息在传递过程中经历的层次越多，失真的可能性越大，因为每一层级的利益群体都想影响立法过程。完全的中央集权式的立法体制就面临着接受大量虚假信息，以至于难以做出科学立法决策的危险。为了减少信息传递的层次，采用多层次的立法体制是其必然结果。所以，我国的立法体制在纵向的权限划分上，采取了中央集权为主、地方分权为辅的集权——分权模式。从而构建了一种上通下达，信息流动通达的网络沟通体系，以达到良性的互动。