农村法律与立法体制的改善

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本文作者：欧阳仁根工作单位：安徽财贸学院法学系

我国农村立法虽然在建国以来取得了不少进展,尤其是改革开放以来,为适应以家庭联产承包责任制和双层经营体制改革为主要内容的农村经济体制改革和农村事业不断发展的要求而进行了大量的立法,但仍显得十分滞后,难以适应社会主义市场经济条件下农村各项事业的发展要求。农村立法所存在的问题主要表现在:第一,具有浓重的计划管理色彩和痕迹,难以适应市场经济的要求;第二,政策性、原则性强,规范性和可操作性差;第三,以义务为本位,权利、义务不对称,难以保护农民合法权益;第四,农村法律薄弱,与农村经济及各项事业发展的要求不相适应。为了更好地调动农民积极性,维护其合法权益,促进农业和农村事业的发展,应当在充分发挥中央和地方立法主体的积极性的基础上,构架出新型的农村法律体系。同时,只有明确中央和地方两个立法主体的立法权限、完善立法体制,才能更好地加快农村立法步伐。

一、农村法律体系的构建:以农业立法和农村经济立法为重心

今后一个时期是我国农村社会主义市场经济体制建立和完善的重要时期。农村立法的重点是农业立法、农村经济立法,同时包括农村社会发展、农村文教卫生事业、农村行政等方面的立法。初步形成农村法律体系的基本框架。1.农业立法农业立法的总体目标应当是确立农业在国民经济中的基础地位,逐步理顺农业的产前、产中、产后的各种经济和行政关系,保证农业持续、健康发展。=1>农业法律体系的基本框架包括四个层次:第一层次为农业法。在农业法律体系中处于基础地位;第二层次为就农业中某些重要领域进行规定的专门法律和法规;第三层次为实施专门法律而制定的全国性法规和规章;第四层次为地方性农业法规和规章。农业法律体系基本框架主要应包括以下几方面内容:¥农用土地使用制度方面法律、法规。在土地管理法等法律法规基础上,制定有关土地承包经营权及其转让方面的法律法规,以在稳定家庭联产承包责任制政策基础上鼓励农用土地的使用权向种田能手转移,以利土地的规模经营。¦农业投入及农业利益分配方面的法律法规。如农业投入法、农业信贷法、农产品价格保护法、农资商品价格限制法、农业税收条例等。以利增加农业投入,保护农民从事农业生产的正常利益等。§农产品流通方面的法律法规。如农产品批发市场条例、农产品期货贸易条例、粮食管理法等。¨农业生产安全方面的法律法规。除继续完善现有有关动植物检疫、水域交通安全管理等方面法律法规外,主要侧重制定农业保险法、农药管理法、肥料法、饲料管理法、乡镇企业环保管理条例等法律法规。©农业资源保护方面的法律法规。主要是完善现有的相关法律法规,同时制定种子法、蔬菜基地管理条例、商品粮基地管理条例、水利工程管理法等。ª农科教方面的法律法规。除继续完善农业科技推广法律制度外,抓紧制定农业教育法、农业科研法,以确保农业科研、教育、技术推广方面的投入增长,为农业发展提供知识和技术动力。«支农产业方面的法律、法规。首先,针对以化肥工业为重点的农用工业,包括农膜、农药、农机具、农产品加工机械等行业的支农特点,体现产业倾斜的要求,制定相应法律、法规;其次,在乡镇企业法的基础上,制定有关乡镇企业的支农义务条例,以贯彻乡镇企业法的要求;再次,对农业提供系列化服务的农村服务业制定相应条例予以规范和鼓励。2.农村经济立法农村经济立法的目的就是充分利用农村劳动力资源,继续把发展乡镇企业作为繁荣农村经济的重点,搞好农村小城镇建设等,同时规范农村市场运行秩序,加强国家对农村经济的宏观引导和管理。其立法重点包括:¥农村市场主体立法,明确农村市场主体的地位、建立农村市场主体的组织结构制度,规范其运作行为。主要包括:合作经济组织立法,如5合作社法6及各类专业合作经济组织(如生产合作社、供销合作社、农村信用合作社等)条例及股份合作制条例等;乡镇企业立法,在乡镇企业法的基础上制定配套的法规和规章;农民自营服务组织立法,如基金会条例、农业系列化服务组织条例等;农户经济行为规范条例等。¦农村劳动力资源利用方面的立法,以充分利用农村劳动力资源,提高农村劳动力素质和鼓励农村劳动力向非农产业有序合理流动为宗旨。如农村积累劳动用工条例、乡镇企业职工素质教育条例、农村劳动力流动管理条例等。§农村市场运行秩序立法,主要是在总体市场秩序立法的基础上,针对农村市场的特殊性制定相应的实施条例。¨农村经济的宏观管理立法,主要是针对农村经济宏观管理的特殊性制定相应的法律法规,如农业普查条例、乡镇企业会计条例、农村经济组织财务管理条例等。©农村小城镇建设立法,以鼓励发展乡镇企业与小城镇建设相结合,有条件的城镇发展为小城市,充分发挥其经济、信息、文化等方面的辐射功能。如:农村小城镇规划条例等。3.农民权益保障和农村社会保障立法主要体现公平原则,保障农民合法利益不受侵害和逐渐实现城乡平等的社会保障制度。包括:¥农民权益保障立法,首先,从总体制定5农民权益保障法6,受保障的权益不仅包括经济权益(如土地承包经营权、务农合理收益权、拒绝额外承担费用负担权等),而且包括受教育权、就业权、政治经济生活的民主权等多方面。其次,针对农民权益易受侵害的特定方面制定条例等法规和规章,如完善农民承担费用负担条例和制定5农村义务教育实施条例6等。¦农村社会保障立法,旨在初步建立农村社会保障体系,规范对农村社会保障的管理,为最终实现城乡社会保障)体化逐步创造条件。其立法主要包括:农村社会保障法、农民养老保险条例、农村合作医疗条例、农村社会救济工作条例、农村抚恤工作条例及完善农村五保供养工作条例等。4.农村基层政权和基层自治组织立法农村政权组织,按照现有法律规定分为县、乡两级。关于农村基层政权的立法,其侧重点是处理两个方面关系:第一,如何处理县级政权尤其是县政府职能部门的下派机构与乡级政权的关系;第二,如何处理乡级政权与村民自治组织的关系。在这两对关系中,乡(镇)政府处于重要和关键地位。因此制定乡(镇)政府组织法和乡(镇)政府工作条例是其主要内容。5乡(镇)政府组织法6应体现精简、效能原则,对该级政府的机构设置、政府行为界定作出明确规定。其中两个方面应得到充分考虑:第一,对县政府职能部门的下派机构在精简的前提下实行双重领导体制,如公安派出所、财政所、工商所、税务所等。第二,在村一级建立村公所,作为乡(镇)政府的延伸,以解决村级组织职能不清、事实上是基层政权的状况。村公所人员组成,根据情况由1至2名专职人员(国家干部身份)和村民自治委员会、村级经济合作组织、村党支部(总支)负责人兼职组成。同时,村公所及村级各类组织间职责分工要明确,并相互配合和协调。5乡(镇)政府工作条例6是依据5乡(镇)政府组织法6制定的法规,是其政府行为的细化,主要规范其职能范围、工作程序、工作人员的奖惩等。5.农村社会、文化等方面立法这方面的立法主要是对农村人口、农村户籍管理、农村社会治安、农村文化教育、农村社区建设等方面制定相应法律、法规且以法规为主。如5农村计划生育工作条例6、5农村义务教育条例6等。这些法规大多数应以调整城乡共同性特定法律关系的法律为依据,针对农村特定情况而制定,其目的是保证该类法律在农村的贯彻实施。

二、明确中央和地方农村立法权限,完善农村立法体制

立法体制是有关立法权限、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探讨农村立法中的立法权限划分问题及农村立法的规范性问题。1.农村立法应充分发挥中央和地方立法主体的积极性从总体上说,我国农村经历了十几年的改革,已超越了/放活0阶段,进入巩固改革成果、深化改革阶段,党和政府对农业和农村发展的一系列基本政策已基本成型。为了总结一些好的、成功的做法,需要由国家权力机关和国务院适时地把农村改革中的部分政策上升为法律和行政性法规,以保持其稳定性和增加可操作性。同时,在实行社会主义市场经济体制的过程中,农业和农村将面临着新的发展问题,此时,也要求国家权力机关和国务院在借鉴国外同类立法的经验基础上进行适当的超前农村立法。因此应发挥中央立法主体的农村立法积极性,加快农村立法步伐,尽快初步建立起农村法律体系的基本框架。由于农村无论在地理环境、经济发展水平、所有制关系、农村经济结构,还是在人们的观念素质、社会心理、改革模式等方面,各地都存在着重大差异。尤其是在农村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了较大成功的改革模式。这也就要求发挥地方立法主体的积极性,制定相应的农村地方性法规和规章。一方面,为高层次立法主体所立的农村法律法规能更好地在本地区实施而进行执行性、补充性农村立法。另一方面,更为重要的是根据本地区农村发展的实际和特性,在不与宪法、法律和上一层次的法规相抵触的前提下进行自主性农村立法。2.明确农村立法中中央和地方立法主体的权限鉴于农村法律体系建立的复杂性,要求充分发挥中央和地方立法主体的积极性,逐步构筑和完善我国农村法律体系。但应明确中央和地方立法主体的权限。首先,从中央立法主体看,全国人大及其常委会应尽快对农村法律的主要方面尽快制定相应的法律。如农业投入法、农产品价格保护法、粮食管理法、农药管理法、肥料法、农业教育科研法、农业保险法、合作经济组织法、农民权益保护法、乡(镇)政府组织法、农村社会保障法等。一方面把原来的一系列行之有效的农村政策法律化,另一方面为国务院制定农村行政法规和地方立法提供法律依据。国务院的农村立法重点:一是完善全国人大及其常委会所制定的农村法律,使其更具有可操作性,如相关法律的实施细则等;二是针对全国农村发展的共同性问题,在宪法和农村法律的精神指导下,制定相应的全国性农村法规,如农业税收条例、供销合作社条例、农村信用合作社条例、农业生产合作社条例、股份合作企业条例、乡(镇)政府工作条例、农民养老保障条例、农村卫生工作条例、农村义务教育条例、对支农产业鼓励支持条例等;三是针对农村发展中出现的新问题制定相应政策,这种制定政策的过程虽不是严格意义上的立法,但在没有相应农村法律的情况下也起到一定规范作用。其次,从地方立法主体看,基于宪法和地方人大和政府组织法的规定,一般地方立法主体包括三个层次。即:省级(省、自治区、直辖市)权力机关和行政机关;省和自治区人民政府所在市的权力机关和行政机关;经国务院批准的较大市的权力机关和行政机关。我们认为农村地方立法中,主要由省级权力机关和行政机关进行。而省级政府所在地的市及经国务院批准的较大市的立法应主要侧重于城市功能方面的立法,农村地方立法不是其重点。省级权力机关及行政机关的农村地方立法主要侧重于对中央所立的农村法律、法规制定执行性法规和针对所在地区农村实际的主动性立法,即在没有相应中央农村立法的情况下制定地方法规。但应当指出:第一,地方立法主体进行农村立法时,其所立的农村法规不得与更高层次的法律法规相抵触。这有两层含义:一是在有更高层的农村法律、法规存在的情况下,既不能与更高层法律、法规的条款相抵触,也不能与其法律法规精神相抵触(自治条例只需与更高层次法律法规精神不相抵触);二是在没有相应的更高层次的农村法律法规存在的情况下,不得与宪法相抵触,也不得与中央农村政策的精神相抵触。第二,地方立法主体尤其是省级权力机关和行政机关所立的农村地方性法规和规章,其实施范围既可以是立法主体所管辖的全部地域,也可以是其所管辖的部分地域。如可制定单独适用于特定的农村改革试验区或几个所辖地区的地方性农村法规、规章。这样更有利于引导和规范农村各项事业的发展并使所立的农村法规更具针对性、实用性和可操作性。3.注重农村立法的科学性注重农村立法的科学性,体现在立法原理的科学运用、农村立法活动过程科学性、农村法律法规名称和内容的科学性等方面。从立法原理的科学运用方面看,首先,农村生产方式是最主要的一种物质生活条件,是农村立法的最重要的基础,它决定着农村立法的各个侧面。其次,农村发展的实际情况和农村改革所取得的实践经验是农村立法的最基本依据。再次,农村立法需要以马克思主义理论尤其是邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导。因此,我国农村立法时机选择上应以常规的同步立法(即与所调整的社会关系同步)为主,辅以一定的超前立法,而应避免农村立法的滞后。农村立法活动过程包括立法准备、由法案到法、法的完善等方面,但应特别重视农村立法的准备环节。这不仅在于立法准备是否充分、科学,直接关系到所立的法是否成功,而且更在于立法准备就其主要倾向来说具有决策性。农村立法的准备阶段应在立法规划的指导下,及时有关立法意向信息,扩大参与起草和讨论法案人员面,尤其要注意吸收农民利益代表、农村经济和法律等方面的研究专家、各相关部门代表等,以增强立法的科学性。