美国立法体制改革与启迪

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本文作者：王晖工作单位：江苏省城市发展研究所

一个国家经济的持续稳定健康增长离不开数量众多的中小企业。立法是保障和促进中小企业健康发展的基本手段。在支持中小企业发展的实践中,经济发达的国家(地区)普遍建立了较为完善的中小企业法规体系,它们已成为发达国家经济法规或商法体系的重要组成部分。美国是制定中小企业基本法最早的国家,1953年5美国小企业法6的正式出台,奠定了美国小企业政策的法律基础,并在此基础上,形成了庞大的中小企业法律体系。在美国中小企业法律体系中,立法体制的改革与创新是一个重要的内容。由于这一过程涉及的范围较广,时间较长,尤其是其内容常存在于其他法律之中,因此,理论界对此关注的不多,研究难度也较大。但是,立法体制的改革与创新,是美国中小企业法律体系运行的基本支点之一,由于这一过程的存在,美国中小企业法律体系才能保持常活常新,并形成对中小企业发展长久的支持。因此,研究这一改革过程,有利于我们深化对中小企业法律保障机制的认识,从立法体制上进一步完善我国中小企业的法律体系。

法体制改革的背景

美国是发达的资本主义国家,其对市场主体的规范是非常完备的。自20世纪50年代开始,美国法律体系在规范企业行为方面有了较大规模的增加,尤其是在生态环境、安全保障、劳保福利、医药卫生、产品质量等方面进行了全面系统的立法,有力地推动了市场竞争环境的全面规范,提高了企业发展所带来的社会效益及经济的可持续发展能力。到20世纪70年代,法律规范的大幅度增加成为一个令人关注的社会现象。到70年代末,颁布联邦法规的公开出版物5联邦注册6(Fed-eralRegister)¹由30年代薄薄一本增加到了42000页,涉及到现代美国社会的各个方面。除此之外,联邦、州以及地方立法的多层累加,也不断增加着各类经济实体的遵法费用,对企业形成了较高的法律成本。º这尤其体现在面广量大的小企业身上。在美国,9917%的非公众企业是小企业。»它们在美国经济中扮演着极其重要的角色。从1990到1995年,小企业提供了超过76%的新工作;1998年,小企业获得政府合同400亿美元,占全部政府合同的20%。¼这使它们对遵法成本非常敏感,如果遵法成本太高,则对小企业的发展极为不利。形成这种现象的主要原因是联邦立法明显关注于大企业的市场效率,而忽视了小企业的市场效率。½针对小企业与大企业在执行联邦法规中成本花费的不均衡,国会于1980年进行了调研,结果发现,一是小企业在联邦立法过程中缺少足够的代言人,二是联邦立法机构的立法并不关注大小企业的区别,这两者导致了小企业的过度负担。¾由于作为市场单元的小企业面临着同样的法律体系,而小企业分摊法律成本的能力较大企业弱,因此,小企业所花费的法律成本较大企业要高。据统计,1至99人规模的美国企业平均每个雇员的执法成本,要超出100至500人规模的企业平均每个雇员执法成本的47%;前者雇用了53%美国劳动力,却承担了63%的执法成本。¿尤其是这种负担难以量化,即使小企业怨声载道,却常常不被联邦与州有关部门重视。小企业所面临的这些问题,还会因为遵守技术性、专业性较强的法律法规而得以强化。这些法律法规主要表现在税务、环境保护、职业病防治等几个方面。这些负担多源自于技术标准的设定过于严格、相关规则模糊与难解等。美国有着世界上最庞大的税务管理体系,由于税法条文繁杂,涉及泛围较广,合理纳税需要聘用专业人士。在这方面,实力雄厚的企业比中小企业拥有更大的优势。一项国会研究报告指出,1980年美国143个最大的公司的平均课税率为2314%,而同一时期美国所有企业的平均课税率高达3314%。因此,一位众议员曾尖锐地指出:/在小企业歧视问题上,联邦法规的最具破坏性的内容就是税法。0À在小企业负担不断加重的同时,旨在推动小企业健康发展的1953年5美国小企业法6(SmallBusinessAct,SBA)也受到挑战。自该法出台,国会就一直关注小企业所面临的困难。该法为小企业获得政府贷款、政府合同以及技术与管理帮助提供支持。按其规定,美国还建立了/小企业管理局0(SmallBusinessAdministration,SBA),在总统的指导下执行小企业法的规定。1974年,5美国小企业法6经历了第一次考验。越来越多的机构开始不满足该法律对小企业的发展所提供的支持。在有关国会听证会上,/小企业贸易协会0(SmallBusinessTradeAssociations)公开指出其不再代表小企业的利益。Á他们建议在相关部门中设首席顾问作为特别巡视员来保护小企业的利益。1976年,国会建立顾问委员会,首席顾问的使命包括对小企业管理局及其他机构投诉的评价、对相关改革提出相关的法律改革建议。其中一项重要的内容就是审查政府法律法规对小企业产生的负担及其他影响,并提出立法建议,以减少过多的或不必要的法律负担。按照此法规,首席顾问可以要求政府各部门提供相关的资料以支持其工作。Â这实际上标志着SBA功能的巨大的转变,即由保护小企业以应付不利的经济环境转为应付不利于小企业的官僚体制。为了回应小企业解除过重法律负担的要求,从20世纪70年代开始,美国各界对此进行了有力地推动,最终导致美国国会通过立法体制改革来解决小企业的问题。1980年,卡特总统在即将离任时签署了针对降低小企业法律成本的5弹性立法法6,这是美国当代立法体制第一个全面回应小企业法律负担的法规。这个法律被里根总统的512291及12498执行令6(ExecutiveOrders12291and12498)所完善与强化。1996年,国会又推出了5小企业立法执行法6(SmallBusinessRegulatoryEnforcementActof1996)。克林顿总统在离任前颁布的5立法知情权法6(RegulatoryRight-to-KnowAct)则是对此问题的最近回应。5弹性立法法6与加强对中小企业法律适应性的分析1980年,为促进美国小企业的发展,四项重要的法律规范相继出台。一是5小企业经济政策法6(SmallBusinessEconomicPolicyActof1980),要求所有的联邦机构和部门切实保护小企业利益,促进小企业健康发展,并要求总统每年向国会提交年度报告,评估联邦法律与政策对小企业发展的影响。二是5司法公正待遇法6(TheEqualAc-cesstoJusticeAct),为中小经济实体提供针对政府行政诉讼的费用支持。其标准限定在个人资产不超过100万美元,企业资产不超过500万美元或雇员人数不超过500人。其目标旨在促使相关政府部门慎重对待针对小企业的诉讼活动。三是于1980年制定、1981年付诸实施的5减少文书工作法6(PaperworkReductionActof1980),该法目的是为了减少企业的文书负担,并限制了备案工作。该法的减负对象包括的内容很多,但小企业被放在比较特殊的位置。四是对以后影响较大的5弹性立法法6(RegulatoryFlexibilityActof1980)。5弹性立法法6被列入5美国法典6第六章第五节(Chapter6ofTitle5ofUnitedStatesCode),作为对5行政程序法6(AdministrativeProcedureAct,APA)的一个重要补正。5行政程序法6颁布于1946年,是一个全面控制行政机构立法过程的法律。该法律阻止任何行政机构在决策过程中的专断、多变、滥用决策权及其他违法的行为。该法律的调节范围较广,在涉及行政机构的立法领域,要求行政机构要依照此基本原则制定合理的政策法规。它要求立法机构自身首先要厘清事实并抓住问题本质,在此基础上设计出潜在的解决方案,为了保证各方利益得以充分考虑,还要寻求社会对此解决方案的评论。该法从原则上要求通过确立行政机构立法程序的合理性来实现立法内容的科学性,对行政机构的立法过程有广泛的指导意义。5弹性立法法6则旨在通过提高立法的灵活性与适应性减少小企业的法律负担。该法律所涉及的范围包括小企业及小企业之外的各种/小机构,要求每个联邦机构各自分析其立法对/小机构0的影响,也要求各部门定期审查其现行法律法规对相当数量/小机构0的影响。该法律最重要的部分,是要求在推出以及确定某项立法的同时,要附有其对/小机构0法律适应性的分析。基本程序如下:首先,立法机构要确认在推出某项立法时进行法律适应性分析是否必要。一旦进入法律适应性分析程序,立法机构将面临一项费时而繁杂的工作。按照该法律,立法机构可以通过确认/该法律的推出不会对相当数量的小企业产生实质性的影响0,而回避法律适应性分析。虽然取得豁免资格需要一定的法律程序,主要是通过联邦注册(FederalRegister)进行公开并附以简洁说明,但该法律并没有对如何取得此豁免资格设定一定的量化标准,而且相关法律执行部门也没有对此进行过多的关注。因此,为取得此豁免资格,立法部门首先是确定在本行业内有多少企业,其中又有多少小企业,它们中有多少要受到该法律的制约,在此基础上进行针对小企业经济影响的分析。其次,立法机构要进行初步法律适应性分析。如果立法机构的分析发现该法案确实对相当数量的小企业有实质性的影响,该机构就要进行法律适应性分析。该分析包括以下几个方面的内容:一是立法的原因;二是该法律的目标与法律基础;三是其对小企业影响的总体描述;四是对由于遵守该法而致使小企业经济成本提高的描述;五是其他重复的联邦法律。最后,立法机构要进行最终法律适应性分析。该分析要求立法机构提供立法原因的摘要,社会上初次分析评论的相关事宜以及该法律是否因此作了相应调整。而且还应列出能使企业以更低的遵守成本,而保证该法律目标得以实现的相关替代性条款。1981年,里根总统在就职之初签发了512291执行令6(ExecutiveOrder12291,E.O.12291)。它使总统能对/主要法规0的立法过程进行监督,以减少法律之间的冲突与重复,保证合理的法规出台。/主要法规0包括,每年的经济影响超过1亿美元;或者导致在消费者,个体企业,联邦、州或地方政府机构等方面的遵法成本有较大增加;或较大程度地影响竞争、就业、投资、生产、创新或美国企业与其他企业的竞争。mv该执行令仍立足于提高联邦政府内部对法律法规出台的管理水平,并不想对联邦机构立法产生新的实质性的法律权力或程序,它要求白宫办公室的/管理和预算办公室0(OMB,WhiteHouseOfficeofManagementandBudget)对相关法律机构的立法效率进行全面的反思。它要求该反思应该建立在对达到该立法目标的其他可行性条款进行全面分析比较的基础上,以使该法最大程度地有利于社会。mw虽然它使联邦立法的过程涉及到更加宽泛的领域,但它确实使立法过程全面关注了小企业利益,并使此过程更加透明、谨慎,让小企业从中受益匪浅。1985年,里根签发了512498号执行令6(ExecutiveOrder12498,E.O.12498),要求受E.O.12291制约范围内的相关机构,每年到白宫管理和预算办公室所属的/信息与立法事务办公室0呈交他们的立法计划。在此运行框架下,该办公室可以拒绝任何不按此行事的法律。这两个执行令使总统全面掌握了各机构立法过程。5弹性立法法6对于小企业发展的意义应是不言而喻的,它力图把小企业经营的法律成本问题放在立法过程中予以解决,并最大程度地把各界力量纳入立法程序,实际上提高了立法的科学性。在此基础上,美国总统多次签发了相关执行令,以提高此法律的执行力度,使这一法律有效地保护了中小企业的利益。5小企业执法公平法6与强化司法审查程序从20世纪80年代到90年代的初期,尽管受到不少批评,5弹性立法法6在许多方面发挥的作用仍是卓有成效的。但90年代中期,体制性问题开始暴露。mx首先是一些机构对资格豁免条款的滥用。立法者可以凭其所立法律/不会对相当数量的-小机构.产生经济影响0为由,通过相应的程序回避法律适应性分析,而对此回避,法律并没有明确规定相应的资格限制。其次是该法律并没有赋予任何实体的法定权力来限制、约束、阻止增加小企业法律成本的法律法规的出台。即使有机构在立法过程中没有遵守5弹性立法法6的条款,也无法将其诉诸司法审查。对于违反此法律的立法机构,并不受5弹性立法法6的制约,而是在更大的范围内,作为其整个立法过程的一部分,受5行政程序法6的制约,这就会使相关的执法难度更大。第三个问题来自于一些机构如税务机构、农业部及相关部门一直漠视该法律,而对于它们的漠视,法律似乎拿不出更有力度的解决办法。my小企业在立法过程中的实际利益常因此得不到充分的考虑,结果导致小企业承担较法律规定更多的法律负担。mz这样,能使各机构认真遵守5弹性立法法6最核心的问题还应诉诸法律手段,即设定相关司法审查程序,加大立法机构对此法律执行的力度。而这正是5小企业执法公平法6的基本指导思路,也是其立法突破所在。1996年克林顿总统签署了5小企业执法公平法6(SmallBusinessRegulatoryEnforcementFairnessActof1996)SBREFA)。为了使立法机构在立法与执行方面作更深刻的实质性的变化,以使它们对小企业更加关注,该法律推出了很多针对减轻小企业法律负担的实际内容,而且非常有操作性。在使联邦立法者对其执行承担更多的责任的同时,为立法机构与小企业提供更加合作性与建设性的立法环境,使其更加立足于解决问题而不是求诸于惩罚。5小企业执法公平法6作了以下三个方面的重要变化:第一,提高了法律执行的可行性与监督的力度。一是使联邦机构的立法更容易被小企业理解。法律规定联邦机构在立法时应建立用清晰英语(plainEnglish)形成的小企业遵守导引,以使缺乏专业法律人才的小企业容易理解。联邦机构在立法时应与小机构合作,以提高回答涉及小机构遵法方面问题的能力。二是联邦机构在立法中要切实地考虑到小企业的利益。法律设立巡视员对法律执行进行督察,并可以秘密的方式进行相关的评论,并要求小企业局在每个区域设立小企业执法公平委员会。立法机构所立法规,在适当情形下设立针对小企业的遵守豁免的条款,并对违反该法规的小企业设定相对较小的民事赔偿额。三是修改5司法公正公平待遇法6,允许小机构获得联邦机构在执法中使小企业承担的过高且不合理的花费,如果该花费高于法院的判决所认定的花费。第二,阻止轻易回避对小企业法律适应性分析的行为。该法要求联邦机构针对其立法中对于小企业的不利影响作深度分析,即使该机构认为其立法不会对相当数量的小企业造成实质性的影响,该机构还要对其形成的判断作合理的解释,它包括使该机构没有采取步骤来降低小企业法律负担的事实上的、法律上的以及政策上的原因,同时,还要指出在遵守该法过程中进行文件保存及报告制度所需要人员的专业水平,从而对小企业的遵法成本有清晰的认识。该法还要求形成由联邦雇员组成的小企业辩护复议团,由小企业管理局的辩护办公室协调,他们复议小企业的投诉意见,并反馈给予相关的立法机构。第三,进一步修改5弹性立法法6。增加相关的针对5弹性立法法6的司法审查条款,以备小企业在联邦立法机构的立法中利益受到侵害或受不公正的待遇时援用。如果小企业因某项立法产生负面影响,一年或在更短的法定期限内它有权提起诉讼。司法审查条款包含以下四个以前没有被涵盖的内容:一是最后法律适应性分析的内容;二是该立法机构就/该法规对相当数量的小企业并无实质性影响0的证明;三是立法机构在法律适应性问题上的拖延;四是立法机构有责任对其所立法规进行定期回顾。如果小机构受上述四个内容中任何一个内容的影响,法庭有权推迟该法律的生效,直至该法律满足了相关的要求。总之,通过以上研究可以看出,美国小企业法律的立法改革工作的演进思路是,从立足于政府机构内部立法体制的自我改革到求诸司法审查对其立法行为进行强制性约束。它既反映了美国各界对此做出的持续不断的努力,同时也反映了减轻小企业法律负担所面临的艰巨工作。可以看出,使上述条款付诸实施的基础是其司法审查条款,该条款使遭受不公平立法待遇的小企业更容易与立法机构对簿公堂,通过诉讼使不利于其生存与发展的法律推迟实施并做出修改。从现有案例分析来看,尽管该法案在实施中的效果离所设定的目标还非常远,但它毕竟还是使小企业拥有了更有力的解决问题的法律武器。

法体制改革对中国的几个重要启示

多年来的统计表明,中小企业一直占据我国企业总数的99%以上。2001年,我国中小企业超过800万家,其工业产值、实现利税和出口总额分别占全国的60%、40%和60%左右,并提供了75%的城镇就业机会;1976年至1999年,从农村转移出的213亿劳动力大多数在中小企业就业;到2003年,我国中小企业已达1100万家左右,中小企业创造了5516%的国内生产总值,提供的出口额占全国的6213%,上缴税收占4612%,并提供了75%以上的城镇就业机会。2002年6月29日第九届全国人大常委会第二十八次会议通过的5中华人民共和国中小企业促进法6,在资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务等方面,对如何促进中小企业的发展提供了法律支持。但是,近来的研究表明,中小企业在市场竞争中,依然遇到很多体制上的问题。其中,如何在立法程序上保证中小企业的利益不受侵害,是我们面临的一个突出问题。美国的中小企业立法体制改革,尤其是其法律适应性分析以及强化司法审查程序的做法,为我们解决这一问题提供了有益的借鉴。在研究中,可以明确地注意到,小企业的市场效率的实现与法律体系的建设存在着对立统一。一方面,法律体系的建立与完善,是小企业市场效率实现的基础。小企业总体上在市场中所呈现的弱小态势,决定了它们应该受到法律体系的保护。无法设想一个规则混乱的市场,会有小企业的蓬勃发展。另一方面,同样也是这个弱小的态势,决定了它们容易受到过于严格而繁杂的法律体系的束缚,影响了它们的发展潜力。在这一对矛盾中,一方面要保证法律体系的公开、公正、公平,使小企业在一个良好的市场环境中生存、竞争与发展;另一方面,对小企业也存在着放松管制(deregula-tion)的问题,即在不影响法律基本原则的前提下,通过设定符合小企业自身规律的市场规则,减少小企业的遵法成本,促进小企业的发展。美国旨在减轻小企业负担的法律改革运动,在二十年的时间里步履艰辛,与这一对矛盾的存在有着非常深刻的关系。因此,从我国来看,旨在提高小企业立法的市场效率原则的立法体制改革,应该妥善处理好以下几个方面矛盾:一是处理好小企业的保护与发展的矛盾。一方面,小企业由于自身的存在状态,过重的法律负担容易对其产生负面影响;另一方面,小企业本身有生有死,如果小企业受到法律的过度保护,舒适的生存环境容易对小企业的创新与发展的动力产生负面的影响,因为大多数小企业毕竟没有形成规模效应,在市场体制中并没有形成最佳的资源配置,过度保护会使小企业安于现状,丧失继续发展的动力。如美国能源部(DOE,DepartmentofEn-ergy)于1974年允许小炼油厂购买低价原油,结果,在随后的几年中,38个炼油厂中的37个都把自己的原油处理量定在每天40000桶(这是小炼油厂的量化标准),而最经济合理的标准应该是每天不低于175000桶的原油处理量。因此,这种对小企业的保护措施,在某种程度上可以说是通过保护弱小,限制了活力,浪费了社会资源。不仅如此,如果法律调整不当,还会造成相应的法律逃避机制,使大企业为逃避相应的法律负担而拆分其资产。二是处理好法律的刚性与柔性的矛盾。在立法中针对小企业的特征制订符合小企业发展规律的规范,体现了法律灵活的一面。但这种灵活性的要求有时会与法律所特有的刚性相冲突。法律的公正与公平要求是刚性的,它不应该因人、因地、因时而改变。如不能因为企业规模较小就可以摆脱对环境造成污染而带来的法律责任。美国职业健康和安全管理部门(OSHA,OccupationalHealthandSafetyAdministration)曾在采用使工人暴露于有害物质程度的相关标准时,拒绝进行小企业法律适应性分析,其决定为最高法院所接受。中国共产党十六大以后,随着科学发展观的全面贯彻,通过立法解决企业在健康、安全、环保等方面存在的问题的呼声越来越高,而这些法律的严格执行,将会使中国众多中小企业相对于大企业面临更大的遵法成本的压力。但在健康、安全、环境等方面的法律标准,不应该因企业规模的不同而变化,否则会造成不良的社会效果。三是处理好因小企业规模划分而造成的法律上的差异与实际上的差异的矛盾。调整政府立法的方法主要是按照/分级法0(tiering)来确定相关标准。分级法允许立法机构按照小企业局颁布的标准来调节特殊实体的法律需要。分级法主要是依据大小标准。除了大小标准外,还有风险度、技术与经济上遵守法律的能力、区域位置、联邦资金资助水平等。在中国,也存在类似的分级标准,这种分级基本上是以数量为基础。美国立法委员会(RegulatoryCouncil)搜集了由14个执行机构与12个独立机构所用来分级的190个例子。由于分级法的主要方法是以数量为基础制定相关的差别,但法律上的分级标准如果不合理,还会造成规模相差无几的企业,因为是否达到某项标准而在政策享受方面产生巨大差异。如499人与500人或49199万与50万美元的差距,用以比较企业规模大小已无任何实际意义,但由此导致它们被划入不同大小级别而享受的政策优惠也可能大不一样。因此,小企业局曾经建立划分企业大小的/灰色标准0,即在大企业与小企业之间设立所谓的中型企业标准,但他们承认这是很困难的。四是处理好通过增加法律程序来减少法律程序的矛盾。美国的实践表明,在立法过程中,旨在提高小企业效率的法律改革有时又会增加新的法律负担。由于针对减轻小企业负担的立法行为并没有达到预期目标,因此,随之而来的批评就是,真正问题并不在于政府机构的立法过程,而在于过多的官僚机构、对机械的法律程序的过于强调以及过多的政府决定,它们干扰了小企业的正常经济生活。照此分析,解决问题的关键应在于简化政府的决定,减少过多的官僚机构以及提高立法效率。如果这个结论是对的话,那么无论是5弹性立法法6还是5小企业执法公平法6确实与解决问题背道而驰。它增加了新的程序,增加了立法机构的负担。当然这种分析有一定的片面性。实际情况是,5小企业执法公平法6出台后,虽然在诉讼大量增加的同时可使小企业的状况得到有效的改善,但也造成了社会资源的巨大浪费。这充分说明这项改革的艰巨性。