社会主义的立法体制探索

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本文作者：袁曙光张扩工作单位：济南大学图书馆济南市委党校

一、体制,通常指组织制度和规范的系统或体革

这些组织、制度和规范的承受对象,既有经济的,又有政治的、文化的等等,如经济体制、政治体制、文化体制等.立法体制,通常是指有关国家立法权限的划分和国家立法机构设置的系统或体系,它是上层建筑政治祛律制度中的重要细戎部分。任何一国立法休制的建立,都是从该国的实际情况出发,适应国家政治和经济发展的需要,为自己的经济基础服务‘子巩固和促进本国政治、经济的稳定和发展。建国四十年来,我国的立法休制经历了不同的发展过程,由不成熟到比较成熟,由不完备到比较完备,初步建立起了基本符合中国国情,适应劲建介段国家建设需要,具有中国特色的立法体制。当然,立法体制作为上层建筑,必须适应经济基础的要求,积极为自己的基础服务,因而,它不是凝固不变的,面是随着国家政治、经济的发展而不断发展完善。本文就我国现行立法体制的几个向题,旅一些看法。地只根据某一个具体条文来说明,而应该将有关法律条文,特别是有关宪法条文的规定进行综合的整体分析。和立法体制有关的宪法条文的规定,主要是:1.“总纲”第二条:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。2.“总纲”第三条:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。3.第兰章“国家机构,第58条:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。连.第62条、全国人民代表大会行使下列职权:(一)修改宪法;(二)监督宪法的实施;(三)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,(四)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。5.第64条:“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过,,。“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过”。6.第67条:全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)解释宪法,监督法律的实施,(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;(兰)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触,(四)解释法律;(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规决定和命令,(/又)撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。7。第89条:国务院行使下列职权:(一)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令,(二)向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案,(十三)改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章;(十四)改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。8.第90条:“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,命令、指示和规章,’。9.第100条:“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,柑全国人民代表大会常务委员会备案”。10.第104条:县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,撤销下一级人民代表大会的不适当的决议尸•…:”。n.第116条一:“民族自治地方的人民代裘大会有依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人良代表大会常务委员会备案,。上述我国宪法关于划分中央与地方、国家权力机关和行政机关在制定法律、法规和规章方面的不同的职权的规定,就构成我国现行的立法体制的基本框架。总观我国四十年来立法体制的发展全过程,要建设具有中国特色的社会主义立法体制,概括地说,还必须注意遵循以下的一些基本原则:第一,要有利于全体人民能够更好地行使国家权力。廷是我国国家制度的核心内容和根本准则,也是建设我国立法体制的基本出发点。第二,要有利于协调中央和地方的关系。在我们这样的大国里要建设一个富强、民主、文明的社会主义强国,必须有中央的强有力的统一领导,同时又必须充分发挥地方的积极性,二者缺一不可,在立法体制上必须体现这种协调和统一。第兰,要有利于克服和防止权力过分集中的弊端。实践证明,过分强调权力集中,忽视必要的分权和自主权,都是不利于国家的发展的。当然,也不能片面强调分权而忽视必要的集中。第四,要有利于法制建设。法制建设的含义是全面的,包括立法、执法、司法、寺法、法律监督和法制宣传教育等各个方面的建设,其中首要的是立法建设。立法体制,作为一种系统结构,不仅要建立和健全中央的法制,同时还必须建立和完善地方的法傲。地方的立法,不仅可以保证中央立法的具体实施,还可以为中央立法提供经验和依据。正如邓小平同志指出的:“现在的立法的工作量很大,人力很不够,因此法律条文开始可以粗甲点,逐步完等。有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律,。¹第五,要能适应经济建设的需要。历史唯物主义的基本原理认为,社会主义的根本任务就是发展生产力,在我国社会主义初级阶段,为了摆脱贫穷和落后,尤其要把发展生产力作为全部工作的中心。是否有利于发展生产力,是我们考虑一切问题的出发点和检验一切工作的根本标准。也是检验我国立法体制是否正确、是否完善的主要依据。作为社会主义上层建筑的立法体制,必须为自己的经济基础服务,积极促进生产力的发展。

二、我国现行立法体制的特点和优点

我国现行的立法休制,既同资本主义国家的立法体制有本质的不同,也和其他社会主义国家的立法休制不完全相同;它既不同于联邦制国家,也和一般的单一制国家不相同,它的特点主要表现在以下几点:1一元性。何谓“一元性”?有的法学论著解释:一元性的立法体制是指立法权集中在中央,全国只有一个机关即中央立法机关集中地完整地行使制定法律的的权力,只有一个立法的源头,只有一种立法体系。我个人认为,所谓“一元”,是指国家权力属于人民,人民行使国家权力的机关是中央和地方各级人民代表大会,.人民意志的最高体现是国家的宪法,它是制定一切法律、法规的根太依据,构成国家立法体制的核心和基础。在这一点__仁,它决定了我国立法体制和整个国家法制的统一性。这种统一性,在我国宪法的序言和总纲中都有明确的反映。2.两级立法,即中央立法与地方立法相结合。立法体制问题,主要是立法权限划分的问题,实际上也就是中央和地方的关系问题。在国外,联-邦制的许多国家是在宪法中明确划分中央和地方立法权的范围。划分的方法大体有三种:一是列举的方法。把中央和地方的立法事项在宪法上一灵举出来,有的只列举联邦的立法事项,而把未列举的事项推定归属各州,有的则只列举各州的立法事项,未被列举的事项推定属于联邦,二是确定“原则立法”的方法。中央通过立法对某些事项规定总的原则,而具体实施这些法律原则的条例、细则由地方规定,三是“专有立法”和“并行立法”。自宪法明文规定哪些事项的立法权专属中央,哪些专属地方,哪些由中央和地方共有。单一制国象是以单一的宪法和单一的最高立法机关为基本特征。它和联邦制国家在立法方面的区别:不在于它是否允许地方有立法权,而在于它不允许地方有立宪权。允许地方在一定范围内享有立法权限,这是许多单一制国家的普遍情况,如意大利、荷兰、日本等国。我国是统一的、多民族的单一制的社会主义国家,它既不象有些单一制国家那样强调中央立法集权,也不完全仿效联邦制国家的权力分散,而是从中国的具体情况出发,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的宪法原则,在法净上以纲要式规定中央立法和地方立法的权限范围。把立法体制划分为中央与地方两级,宪法和法律赋予地方以制定地方性法规的权力,是我国立法体制的一项重要改革。从1979年以来的法制实践证明,立法体制的这一改革是完全正确的。3.多层次性。我国立法体制是统一的,又是多层次的。这种多层次是以统一性为前提的。从中央来说,首先表现在行使国家立法权的有全国人大和它的常设机关常委会。它们作为国家最高权力机关,属于同一级机关,但在立法权限上又区分为两个不同层次,各自享有特定的立法权限,在立法范围上有所分工,在效万与权威性上也有差别。全国人大可以制定和修改国家的基本法律,可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定,全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律,在全国人大闭会期间,可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。其次表现在法律与行政法规的层次性。前者为全国人大及其常委会制定,后者为国务院制定。它们都属中央一级,但有主从关系或源流关系之分,因此,它们各自制定的规范性法规文件,在法律地位和法律效力上存在有重大的层次差别。这一层次差别同全国人大和全国人大常委会之间的层次差别,也有性质不同。后者是同一权力机关内部的不同分工上的羊别,而全国人大和国务院是权万机关和执行机关之间的差别。无论在理论上或实践上,都是不能混淆七们之间的区别的。关于地方性法规立法的层次性表现在两个方面:一是省、自治区人大及其常委会制定的规范性法律文件,同省、自治区的人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的规范性法律文件,它们虽同属地方性法规,但在法律地位和效力上也是有差别的。后者不能违反前者。二是自洽区、自治州、自治县都有权制定自治条例和单行条例、它们之间具有层次性。自治州、自治县的自治条例和单行条例,要报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报人大常委会备案。上述一元性、两级、多层次性,,既是我国立法体制的基本特点,也可以说是我国立法体制的实际构成(见示意图)。在我国实行中央和地方相结合的立法体制,是历史经验的总结,客观实践的需要,体现了中国的特色,它的优点突出表现在以下几点:(一)充分地体现了发挥中央和地方两个积极性的原财。它既保证中央的统一领导,又加强了地方的职权,能充分地调动地方的主动性,较好地调节中央和地方的夫系。世界各国的经验都表明,中央和地方的夫系是否协调,是一个全局性问题。我国近四十年来的政权和法制建设的经验和教刃比,也说明实行高度集权原则,利少弊多,只有实行必要的集权和恰当的分权相结合,才是最适宜的原则。(二)有利于从实际出发,因地因时因事制宜,使法律更好地适应经济建设的需要,促进经济的发展。我国是十亿人口的大国,又是一个多民族的单一制国家,各地的情况不同,特别是随着经济休制的改革和国民经济的发展,国家进一步实行对外开放、对内搞活经济的方针,大量的立法工作急待进行,如果单靠中央一级的立法,而没有地方的立法,那是很难适应客观形势发展的。同志在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建设报告》中曾指出:“我们认为,中心问题是在中央,的统一领导下,适当扩大地方的权限。因为地方比中央更加接近企业和事业的基层单位,更加接近群众,也更加容易了解实际情况,适当地扩大地方的权限,就能够更好地把地方上的一切力量,一切积极因紫,组织到社会主义建设事业中来。,法律和一切法律制度作为上层建筑,必须适应经济基础发展的需要,立体制的改革与不断完善也是符合客观规律的。(三)有利于较好地克服和防止权力过分集中,避免产生主观主义和官僚主义。立法的直接目的,是为了解决国家和社会生活中的实际问题,它必须适应实际的需要,还要便于具体实施。这就要求每项立法都能够符合实际。如果我们把立法权限完全集中在中央,搞一刀切,而忽视地方的特殊情况和条件,地方没有立法的权限,那就很难适应千差万别的情况,容易使立法工作脱离实际,助长官僚主义和形式主义,因此,实行中央和地方相结合的立法体制,就能防止立法集权的种种弊端,有利于社会主义民主和法制的建设。(四)有利于更好地建设和发展具有中国特色的立法体制。我国则是多民族的、单一制国家结构形式下的中央和地方相结合的两级立法体制。它的突出特点,是既坚持了中央的统一领导,保证了国家法制的统一,又加强了地方的职权,给予地方以发挥自己优势的自主权力。特别是各民族自治地方比一般地方权力机关享有较大的立法权限,民族自洽地方依照当地民族的政治、经济和文化的特点可以制定自治条例和单行条例,就是说允许在一些具体间题上,“有权”作出不同于宪法、法律一般规定的特殊规定,这就能从我国这样一个多民族的、单一制•的大国出发,更好地照顾各个民族的特殊利益和特殊需要,有利于巩固国家的统一和加强民族的团结。尤其是我国宪法第31条规定。特别行政区较之一般地方政权和民族自洽地方,享有更大的立法权力。特别行政区的立法机头制定的法律可以周国象适用其它地区的法律不一致,只要符合特别行政区一10-的基本法和法定程序者,均属有效。这是“一国两拢’制’的方针在立法权方面的具体体现。它极大地显示了我国两级立法体制的适应性。

三、红何正确认识我国现行的立法体制

我国法学界对现阶段我国的立法体制存在不同的认识。河以说是众说纷云,.莫衷一是。有的同志认为在单一制国家,立法权只能由国家最高权力机关行使,地方国家权力机关不享有立法权。这里,首先牵涉到怎样理解立法的含义。通常人们对立法有狭义和广义的理解。全国人大和全国人大常委会行使国家立法权,指的是狭义的立法。临国务院制定行政法规,省级地方人大及其常委会制定地方性法规,国务院各部门和省级政府制定规章,都属于广义的立法。立法之所以有广狭两种理解源于对法律的狭义和广义两种理解。狭义的法律,是指全国人大和全国人大常委会制定的规范性文件,从广义上说,不仅指宪法、法律,也包括行政法规、地方性法规和政府规章。这种广义的理解,不仅在法理上是通用的,而且在法制实践中也是广泛适用的。如宪法第33条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等,,这里“法律”的含义,就应该是广义的。宪法第32条规定:‘中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益,在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。,不能设想,外国人在中国只要求他们遵守全国人大及其常委会制定的法律,而不要求遵守地方性法规和政府的规章。例如有些省市地方性的《关于外国人办理居留、住宿登记和各项签证、证件的暂行规定》,如果没有法律勇蹄口性和普遍约束力,怎么能适用于外国人呢?在198。年的《中美领事条约》第1条第12款就明确载明:“法律,对中华人民共和国而言,是指具有法律力量和效力的国家、省、自治区、直辖市和地方的所有法律、法令、条例和决定。对美利坚合众国而言,是指具有法律力量和效力的联邦、州和地方的所有法律、法令、条例和决定。这说明广义上的法律含义,在国际上也是通用的。又如五届全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议中所包括的范围显然也是广久的。所以,对立法、法律的含义只局限子狭义的理解,那是不利于加强法制,也是木符合实际的。其次,从法律根据上说,宪法第2条规定:‘中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就是说,全国人大和地方人大都是国家权力机关,都要依法行使国家权力机关的职能。立法权是国家权力的核心内容,全国人大当然要代表全国人民的意志依法行使地方的立法权。、全国人大虽是国家最高的权力机关,但它同地方人大不是领导关系,它不能代表地方权力礼关依法行使其立法职能。»所以,宪法除在“总纲”中规定行使国家权力的总的原则外,还在“国家机构”中的有关部分作了具体规定,如第58条、62条、,67条、89条、100条、1巧条等。这就从制度上保证了全体人民能够更好地行使国家权力。有的同志把地方人大常委会的职权概括为四个方面,即决定权、立法权、任免权、监督权、认为“这四个方面的职权,就是人民权力的综合表现”¼这是有道理的,它充分地反映了地方人大已真正成为人民当家做主的国家权力机关。所以,承认地方有立法权力是完全符合中国国情的。有的同志还认为把立法体制划分为“中央”和“地方”两级,不够确切,并且混淆了权力机关和行政机关的界限。这种认识是不全面的。中央与地方,这是世界各国通用的划分。凡统管全国的机关,包括权力机关、司法机关、行政机关都称为“中央国家机关,,凡是管理国家一部分行政区域的权力机关;司法机关、行政机关都称为“地方国家机关”。在我国从共同纲领到现行宪法也都是如此划分的,当然,无论中央一级或地方一级的所有国家机关,都不是并列的组合体,而是有着“源”和“流”的关系。“源”就是国家权力机关~一人民代表大会,一切权力都来自人民代表大会,其它国家机关则是“流,,都是由权力机关所产生并向权力机关负责的。这种“一元论”的国家体制,是由社会主义的国体和政体所决定的。有的同志还担心,在我国实行中央和地方两级立法体制,会不会产生分散主义。会不会影响国家法制的统一?这种顶虑也是不必要的。我们进行国家体制的调整和改革,目的是使国家权力的合理分工和有效行使,是集权与分权的正确结合。立法体制改革的出发点,不是削弱国家法制的统一性,而是‘票健全法制,加强法制,更好地发挥法制在社会主义建设中的作用。我国宪法和法律规定地方权力机关在自己的职权范围内可以制定和颁布地方性法规,并不是没有条件和限制的。地方立法的条件,就是要根据当地的具体情况和实际需要,地方立法的限制,就是在总体上必须同宪法、法律和行政法规不相抵触为前提。一宪法第5条还规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”宪法是国家最高的行为准则,这就从根本上保证了国家法制的统一。为了保证地方权力机关正确行使地方立法的权限,法律还规定了严格的地方立法的审批程序和监督制度:凡是地方性法规都必须报全国人大常委会备案。全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规,有权撤销自治区、直辖市制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,国务院有权改变或者撤销各部、委的不适当的命令、指示和规章,有权改交或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。所以,宪法赋予地方权力机类依法享有部分立法权,不仅不会损害国家法制的统一原则,而是更好地实现这一原则,是进一步完备国家法制所必须的。如果说,在建国初期法制极不完备的情况下,实行中央和地方相结合的立法体制,尚且没有影响法制的统一,而是加强了国家的法制,那么,在今天与地方相结合的两级立法体制,是符合中国国情的,是现阶段较为合理、较为完善的立法制度。当然,立法体制也如同上层建筑的其他因素一样,不是一成不变的,随着社会主义事业的发展,也会愈趋发展完备。