乡村环保的立法机制改善

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本文作者：张建伟王艳玲工作单位：河南大学环境与民商法研究所

农村环保立法现状：事实与规范的失衡

农村生态环境是农业生产的载体，是生态环境的重要组成部分。我国农村人口长期占总人口的多数，农村环境质量直接影响着广大群众的环境权益和生活质量，农业的发展也离不开生态环境的支撑。总之，对中国来说，农村环境有着至关重要的意义。因此，加强农村环保是我国国家环保总体战略的重要一环。然而，作为农村环保关键基础之一的农村环保立法却十分薄弱，这种薄弱突出表现为事实与规范的失衡。立法内容零乱，缺乏专门立法长期以来，农村环保立法内容零乱，相关法律规定过于原则化。农村环境保护活动的开展需要专门立法，而截至目前，这方面的立法仅有国务院办公厅转发的原国家环保总局等部门《关于加强农村环境保护工作的意见》（2007年）和环境保护部等部门《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》（2009年）两项规范性文件，规范密度低且不够周延。组织与权限划分模糊农村环保事关中央与地方的纵向关系，还涉及环保与农业、林业、水利、国土等多个部门的横向关系，其组织与权限划分需要通过立法加以明晰，但现行农村环境保护立法对此的规定比较模糊。纵向看，中央政府具有较强的加强农村环保的政治意愿，地方政府则动力不足，造成执行“空洞化”；横向看，多部门的农村环境管理体制使农村环保缺乏专职专责的机构，导致“有利的事情争着管，无利的事情没人管”。制度安排存在缺失现行农村环保立法在制度安排上秉承着传统的环保立法理念，以“命令—控制”模式为主，注重规划、许可、制裁等核心管制工具的采用，而对为农村环保做出“特别牺牲”的客体的补偿不足，对环境权益受到侵害的群体的救济不够，且缺乏制度性的解决措施，这些都影响了核心管制工具功能的发挥。

农村环保立法不彰的关键：机制不完善

当前农村环保立法不彰，从大的背景来看，是源于长期以来城乡二元社会的分化，环境保护立法“突出表现出大中城市利益中心主义和大中企业中心主义的特征，环境法律原则和环境法律制度着重反映了大中城市的环保需要，并未认真研究和采取适应城乡整体环境管理的法律制度及其实施手段和形式”；具体到法律层面，立法机制本身的不完善是关键。有学者指出：中国法之不行或难行的根源，差不多存在于中国法制和法治的各个基本环节。首先是存在于立法环节，是立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行。现实中，我国农村环保立法机制确实存在诸多不完善之处。重政府主导，轻公众参与农村环保涉及广泛的利益冲突，农村环保立法的本质应是一个利益识别、利益选择、利益整合及利益表达的过程。《立法法》规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，但实践中政府在农村环保立法过程中一直发挥着主导作用。近年来，虽然立法机关越来越多地参与农村环保立法，但政府部门的意见仍是一个决定性因素，这样的直接后果就是农村环保立法的“部门利益化”。与此相对，公众却缺乏参与立法的有效途径，公众尤其是农民的环境利益在立法中更难以得到体现。重事后立法，轻事前立法“预防原则”是环境法的基本原则，然而在农村环保立法中，长期以来采取的都是事后立法，即当有损于农村环境的某种现象、某些行为发生、发展，成为突出的严重农村环境问题时才启动立法。农村饮用水源问题就是典型。据统计，目前全国有全国农村环境保护工作会议和第七次全国环境保护大会对农村环保工作的部署，表明了党中央、国务院加强农村环保的决心。制定农村环保专门立法的时机已经成熟。43NVIROEMENTALCROTEPTION012.1023亿多农民饮用着不合格的水，农村饮用水符合饮水卫生条件的仅有66%，一些地区由饮用水源污染引发的各类疾病明显上升，严重威胁农民的身体健康；一些地区农村环保信访量不断增加，由水源污染引发的群体性事件也呈上升之势，影响了农村社会的稳定。

完善农村立法机制的方向：从单一静态到多元动态

要深入开展农村环保工作，必须加强立法。而这一问题的解决需要完善农村立法机制，其方向应是从单一静态到多元动态。立法主体从单一到多元立法主体从单一到多元就是要调整当前农村环境保护立法政府一元主导的局面，变为由立法机关、政府和公众多元参与，尤其要有广大农民的参与。农村环境保护涉及广泛的利益冲突包括短期与长期考量的冲突、效率与正义的冲突、民主与法治的冲突、开发与保护的冲突、地方与中央的冲突等。农村环保立法必须重视当事人的意愿与参与。立法主体从单一到多元是完善农村立法机制的基本方向。立法过程从静态到动态立法过程从静态到动态就是要构建基于公众广泛参与的社会利益博弈机制，以保证农村环保立法过程的透明，形成立法共识——这是完善农村立法机制更重要、更根本的途径。农村环保立法应实现从“关门立法”向“开门立法”的转变，具体可以通过强化立法听证会来推进。立法听证会的最大价值在于“构筑了一个利益博弈的新平台，通过这个平台，各利益主体与以前相比可较为充分地表达意见。这增强了各涉法群体在法通过之后守法的主动性，降低了社会的守法成本。”加强农村环保立法的构想加强农村环保立法早已是理论界和实务界的共识。为解决农村环境保护实践中的事实与规范失衡，针对当前立法现状，应从以下方面加强农村环保立法。制定专门立法全国农村环境保护工作会议和第七次全国环境保护大会对农村环保工作的部署，表明了党中央、国务院加强农村环保的决心。制定农村环保专门立法的时机已经成熟。农村环境保护专门立法可以有效解决农村环保立法内容零乱的问题，避免规范“漏洞”，构筑法律“基石”。明晰组织权限农村环保的各层面运作只有在明确的组织机构与权限分配下，才能顺利运行。当前环境保护实行的统一监管、分工负责，地方政府对本行政区域环境质量和环境安全负总责的管理制度，放之于农村环保就是：在纵向上要厘清中央与地方的关系，明确各自权限，以解决现实中地方与中央的冲突；在横向上要确立环保部门在农村环保领域的统一监管，明晰农业、林业、水利、国土等部门的职责，避免“权责不清、政出多门”的局面出现。强化补偿机制在注重使用规划、许可、制裁等核心管制工具的同时，农村环保立法应强化对“特别牺牲”的补偿。目前，“以奖促治、以奖代补”已成为推动农村环境综合整治行之有效的手段，中央财政将进一步扩大“以奖促治、以奖代补”的资金规模，许多地区也在加大这方面的投入。补偿机制体现了农村环保立法中的实质正义。除此以外，补偿的理念、条件、标准等更应在立法中体现出来，以提高其正当性的基础。重视司法救济传统的农村环保立法强调通过行政执法实施，即由政府部门根据各自职责，以行政执法方式落实法规。重行政执法的方式虽可带来执法的便捷，但对环境权益受到侵害者的救济则力有不逮。因此，农村环保立法需重视司法救济，拓宽诉讼渠道，避免制度外抗争和自力救济，实现程序正义，维护农村社会稳定。