循环经济的立法体制探究

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本文作者：李春发王彩风王博工作单位：天津理工大学武汉理工大学

生态环境利益作为一种公共利益,不可能通过市场自发调节来获得最大收益。只能通过政府制定完善的法律法规制度,确保生态环境利益这类非经济形态的社会利益与经济利益的长期共同受益。发展循环经济和实现可持续发展,必须建立一个强有力的法律支撑系统。循环经济发展与建设的科学可比性和生态系统的跨国相似性,决定了各国循环经济法律具有较大程度的一致性和共通性。本文根据我国的现状设计了基于生命周期的循环经济立法体制[1]。

一、循环经济立法体制的国内外立法现状

1.国外立法现状在循环经济立法方面,德国走在世界前列。早在1986年德国制定《废物管理法》时,政府就强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统把避免废物产生作为废物管理的首选目标。1991年,德国首次按照资源到产品再到资源的循环经济思路制定了《包装条例》,要求德国生产商和零售商对于用过的商品包装,首先要避免其产生,其次要对其回收利用,其目的是要大幅度减少包装废弃物填埋与焚烧的数量。1996年德国又公布更为系统的《循环经济和废物管理法》,把资源闭路循环的循环经济思想从包装问题推广到所有的生产部门。这部新的废物管理法比以往更强烈地要求在生产中避免废物的产生,同时要求对已产生的废物进行环境可以承受的利用。美国1965年于第一次将废弃物综合利用用法律形式确定下来。在1986年颁布了《资源保护回收法》,其中包括了循环利用的内容。2001年4月,日本开始实行8项循环经济法律,其中《推进建立循环型社会基本法》作为母法,提出了建立循环型经济社会的根本原则:/根据相关方面共同发挥作用的原则,通过促进物质的循环,减轻环境负荷,谋求实现经济的健康发展,构筑可持续发展的社会0[2]。此外,许多发达国家和地区也都制定了多部单项的资源循环利用、发展循环经济的法律[3]。2.国内立法现状目前,我国已经初步建立环境资源法体系,在现有的环境资源法中已经包含或体现了某些有关循环经济的内容。据有关方面统计,到2002年,我国共颁布9部环境保护法律,11部资源法律,11部防止生态破外和自然灾害、保护和建设生态环境的法律。我国已经制定了一些采用/循环经济0术语或明显可以归类于循环经济法的法律、法规或规章。2002年6月颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》是一部重要的循环经济立法。2004年9月,贵阳市人大常委会颁布了《贵阳市建设循环经济生态城市条例》,这是我国第一部地方性循环经济专门法规。但是,目前我国还没有全面、综合调整循环经济的专门法律,或者说严格意义上的循环经济法在我国还处于萌芽状态,但国家有关部门已经做出加强循环经济立法、制定《循环经济法》和单行法、逐步建立健全循环经济法律体系的计划[4]。

二、基于生命周期的3R减量化原则

在经济系统中自然资本的生命周期可分为三个阶段:输入阶段(Input),过程阶段(Throughput),输出阶段(Output)[5]。输入阶段是资源、能源输入到经济系统中,对其管理的目标是投入的最小化,以减小对生态系统的压力;过程阶段是资源能源在经济系统中被利用及循环利用的程度,对其管理的目标是循环利用、阶梯利用的最大化,以最大化提高资源能源的生态效率;输出阶段是资源能源离开经济系统以各种废物排放的形式重新回到自然环境中的过程,对其管理的政策目标是达标排放的最小化,使其对生态系统影响最小化。按照以上思路,提出基于生命周期的3R减量化原则(如图1):为了在输入阶段实现最小化的目标,需要利用减量化(Reduce)原则;为了实现过程阶段最大化目标,需要应用再使用(Reuse)、再循环(Recycle)的原则;为了实现输出阶段排放的最小化需要应用减量化(Reduce)原则[6]。1.减量化(Reduce,输入阶段)要求用较少的原料和能源投入来达到既定的生产目的或消费目的,从经济活动的源头就注意节约资源和减少污染。在生产中,减量化常常表现为要求产品小型化和轻型化。此外,输入阶段减量化还要求产品的包装应该追求简单朴实而不是豪华浪费,从而达到减少废物排放的目的。2.再使用(Reuse,过程阶段)要求制造产品和包装容器能够以初始的形式被反复作用。这需要抵制当今世界一次性用品的泛滥,生产者应该将制品及其包装当作一种日常生活器具来设计,使其像餐具和背包一样可以被再三使用。再使用方法还要求制造商应该尽量延长产品的使用期,而不是非常快地更新换代。通过再利用,可以防止物品过早成为垃圾。3.资源化(Recycle,过程阶段)要求生产出来的物品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源,而不是不可恢复的垃圾。再循环有两种情况,即废品被循环用来产生同种类型的新产品,例如报纸再生报纸、易拉罐再生易拉罐等;另一种是次级再循环,即将废物资源转化成其它产品的原料。原级再循环在减少原材料消耗上面达到的效率要比次级再循环高得多,是循环经济追求的理想境界。资源化能够减少人们对垃圾填埋场和焚烧场的压力。4.减量化(Reduce,输出阶段)要求资源能源经过经济系统的全过程后,排放最小化。这将极大地减小经济系统对生态系统的环境压力。本阶段要求生产系统和消费系统排放出的废气、废水必须经过处理后达标排放;同时,对固体废弃物处理原则是尽可能将其有用物质进行回收和利用,包括生化处理、焚烧发电等手段的应用;最后,对剩余残渣进行环境无害化处理,主要手段是卫生填埋,既可以减少污染,又尽量减少土地的占用[7]。

三、基于生命周期的循环经济的法律法规体系设计

一部完善的循环经济立法体系应该包含废弃物处理法和资源有效利用促进法两个方面(如图2)。图2循环经济立法基本框架示意图为了保证循环经济立法的科学性、准确性、有效性与可行性,在循环经济的立法过程中要抓住由能源)产品)废弃物各环节的立法,又要抓减量化、再利用、再循环的立法,就是要打立法的立体战,从系统性、整体性和完整性层面上建立法律法规体系[8]。为此,笔者基于生命周期理论并结合循环经济立法的基本框架,建立了循环经济的立法体系(如图3)。图3基于生命周期的循环经济法律法规体系示意图1.输入阶段(1)市场准入制度。循环经济离不开市场的推进,但市场的推进必须符合市场规则和环境保护等方面的市场准入条件。不断加强我国市场准入制度的建设,不仅可以促进专业化和规模化企业介入循环经济产业,促进循环经济的发展,还可以维护国内市场的绿色秩序,建立自己的绿色贸易壁垒。(2)绿色GDP制度。在我国,传统的国民生产总值没有考虑经济活动造成的资源耗费、污染损害和生态破坏。不仅不利于经济的持续增长,也不利于保障人民的基本生存和发展生态条件。(3)计划、规划和布局制度。循环经济的发展必须有计划地进行,循环经济发展计划应以国家环境保护计划为基础。在国家计划的指导下,各地方要针对区域的环境资源情况和外来资源的实际情况,对地区产业结构体系的功能进行重新定位,调整地区内的产业结构和企业空间布局,明确循环经济的目标、任务以及要采取的政策措施,确定重点行业、重点区域和重点企业的名单,保证循环经济战略的顺利实施。(4)有效管理和监督制度。发展循环经济不可避免地要遇到地方传统政治和经济势力的强大阻挠,因此必须建立有效的管理和监督制度。加强对循环经济的指导、协调、监督,提高环境资源监督管理的权威性和效率,排除地方保护主义在资源的节约和合理利用方面的干扰,确保循环经济的模式的实施能落到实处。2.过程阶段(1)科技研发促进制度。循环经济离不开科技的支撑,我国有必要在生态设计技术、工艺优化、循环经济信息的研发等方面完善。(2)抑制废物形成制度。抑制废物的形成体现了预防优先的原则,对于该项制度,我国的立法还很不完备,有必要加快建立废弃的行业和产品标准。(3)循环程序和示范制度。不合理的再用或再生利用程序往往导致不同的经济、环境后果。在我国,为了保证循环经济循序渐进地发展,可以建立重要技术、工艺、设备和区域的示范制度,通过示范来带动循环经济的发展。如可以选择物耗与能耗高、污染严重的企业进行清洁生产示范,选择特定城市的企业集团和开发区进行生态工业园区和生态工业网络的示范,选择有条件的省市建立循环型区域的示范,选择主要工农业废弃物和废塑料、家电、电子产品、包装等进行回收、集中、拆解、再用或再生利用、最终处理处置的全过程示范。(4)技术与工艺标准及技术性指导制度。废旧物质的回收、再生和循环利用往往存在二次环境污染和生态破坏的风险,因此必须制定有关的技术和工艺标准,淘汰落后的技术、工艺和设备。3.输出阶段(1)法律义务和责任制度。全面明确消费者、企业和各级政府在循环经济方面的义务和责任。(2)政府扶持制度。由于循环经济的科技研发和前期投入很多,许多经营都是微利甚至是不赢利的,因此,强调政府的扶持作用尤其必要。如融资帮助、政府绿色采购、财政绿色补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增殖税和所得税减免,鼓励绿色消费,照顾性地分配污染物排放总量指标,建立循环经济科技研究和中小企业发展基金,鼓励废物回收与再生企业投资、建设与运营的市场化,鼓励循环经济企业的股票上市,优先发行循环经济债券和彩票等。(3)循环名录与循环目标制度。关于循环名录与循环目标,我国目前仅规定了少数强制回收产品和包装物的目录,但对于其回收目标,则没有规定,因此无论对于名录还是其循环目标,均有必要继续建立或完善。(4)惩罚制度。政府应该根据当地的实际情况建立循环经济的惩罚制度,以激励循环经济的顺利发展。

四、基于生命周期按优先顺序实施循环经济立法体制

立足我国的物质生命周期流动的现状设计了基于生命周期的/优先循序0推动循环经济立法体制(如图4)。在经济系统中自然资本的生命周期本文按/优先顺序0设计了按四步实施循环经济立法体制。第一步,在控制生产上立法(reduce);第二步,在再利用方面立法(reuse);第三步,在再生产循环方面立法(recycle);第四步,在正确处理方面立法(disposal)。图4基于生命周期按/优先顺序0推动循环经济的立法体制示意图总之,从资源使用层面、废物排放层面、废物回收层面、社会层面这四个层面基于生命周期理论从系统的角度推动循环经济立法体制建设可以推动循环经济的发展,从而提高资源的利用率,并从根本上解决污染问题。这样才能真正做到为循环经济的发展/保驾护航0。