立法观念的更正与创新

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本文作者：余学旺

继续解放思想，推动改革创新，客观上对珠海的立法工作提出了更高的要求：珠海立法工作必须站在新的高度，以解放思想、与时俱进的气魄重新审视和定位，要更新立法观念、拓展立法空间、创新立法体制和机制，从而为珠海又好又快发展提供有力的法制保障。

珠海市立法实践之回顾

1996年3月，八届全国人大四次会议分别授权珠海市人大及其常委会、珠海市人民政府，根据具体情况和实际需要制定地方性法规和政府规章，从而揭开了珠海市立法的序幕。2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）又赋予了我市较大市立法权，进一步扩大和丰富了我市的立法权限。经过十多年的立法实践，珠海市的立法工作取得了巨大的成就，截至2007年12月31日，制定并颁布实施了45部地方性法规和58部政府规章，有力地推动了珠海经济社会的发展。但是，笔者认为珠海市立法工作仍旧存在若干问题急需解决：其一，重较大市立法权轻特区立法权。珠海作为经济特区，根据全国人大的授权和《立法法》的规定，珠海分别享有特区立法权和较大市立法权。然而，一方面由于全国人大始终未对特区立法权的变通权界限作出清晰、明确的规定，从而导致了立法主体无法准确把握特区立法权的确切范围。另一方面《立法法》对特区立法变通权的范围同样避而不谈，这就使得特区的立法主体在行使特区立法权时，缺少可操作的具体规则，珠海因而在立法实践中倾斜性地选择较大市立法权，停留在对法律、行政法规和省级地方性法规的重申和细化，浪费了宝贵的立法资源。截至2007年12月31日，珠海市严格意义上采用特区立法权并冠以“珠海经济特区”的地方立法，仅仅有《珠海经济特区市容和环境卫生管理条例》、《珠海经济特区审计监督条例》及《珠海经济特区道路交通安全管理条例》三部。其二，重管理轻服务、重义务轻权利、重经济轻民生。受长期计划经济、权力本位、义务本位及经济挂帅等思想的影响，尤其是地方立法由部门起草的机制的天然缺陷，导致了立法出现了“治民”的不良倾向，为减轻部门管理责任，过重对公民、法人和其他组织苛以义务，有些部门甚至以立法之名谋争权之实。这些都导致了反映社会主义市场经济客观规律、人权及民主政治的法律原则和规范难以法制化，既不利于科学发展，也不利于民生和谐。其三，立法体制和机制创新不足，立法手段和方式趋于保守。随着我市经济社会取得了巨大成就，立法体制和机制的创新步伐逐渐放缓，立法手段和方式也日渐趋于保守：立法立项、起草机制、审查论证、立法后评估机制等都有待以世界的眼光进行完善。

继续解放思想，争当立法排头兵

在当前的形势下，我们要以制度建设推动思想解放，以解放思想促进制度建设，为珠海经济社会的又好又快发展提供制度抓手。笔者认为应当着力于以下四个方面的工作：其一，解放思想、更新立法观念。解放思想是更新立法观念的前提和基础，笔者认为应当把握三个方面：一是坚持立法为公、执政为民的立法思想；二是克服自满思想、增强忧患意识；三是以权利本位为主导，坚持以人为本，实现管理型立法向服务型立法转变，以及义务型立法向权利型立法转变。其二，用好、用足我市的双重立法权。我市人大及其常委会、政府法制部门应当倍加珍惜和用好我市来之不易的双重地方立法权，两种立法权限都不能偏废，积极研究特区立法权之变通权的界限和范围，大胆探索。同时，与我市所具有的较大市立法权衔接。其三，开拓立法视野，丰富立法内容。鉴于全球化的不断深入，笔者认为立法不仅要立足本市和国内，而且应当积极主动地学陆法系、英美法系的立法技术、立法概念，包括交通、环保、资源、水利、城建、人口、卫生等有关公共事务规范的立法内容，进行科学的移植。同时在借鉴、移植其他国家立法计划时，应注意优选性、超前性、兼容性和本土化。其四，创新立法体制和机制，完善立法手段和方式。体现在以下五方面：一是坚持公开立法，民主立法。坚持走群众路线，推进政府立法民主化、科学化进程，不断提高制度建设质量。学习兄弟城市建立立法咨询员、立法助理制度，完善公开立法工作机制，努力扩大公众参与立法的范围，借助珠海高校的专家学者，发挥人才聚集优势。积极探索立法中听取和采纳意见情况反馈制度。二是拓宽立法项目的来源渠道和起草渠道，科学制定政府立法计划。结合市政府工作实际编制好政府立法计划，是提高政府立法质量的前提。在以后立法计划编制工作中，把握好以下几个原则：第一，立法宗旨不符合党和国家现行方针、政策，不符合社会主义市场经济发展和政府职能转变要求的不列；第二，大量照抄照搬上位法条文，无创新性、突破性实质内容的不列；第三，对立法所要规范的内容未作深入调查研究，立法时机尚不成熟的不列；第四，所要规范的内容可以通过加强执法工作解决的不列；第五，未列入政府立法计划，无法定事由临时要求立法的项目，不予增列。三是建立并强化立法责任机制。对纳入年度立法计划的立法项目，起草部门应扎实做好调查研究等基础性工作，避免立法盲目性。列入政府立法计划的立法项目，应当同时列入部门的年度工作考核目标。对政府立法中的重要程序，部门分管领导应当参加，对涉及的重大问题，部门主要领导应当参加协调。四是建立并完善立法培训、指导机制，提高起草部门立法草案起草的能力和水平。五是进一步完善立法评估制度，坚持“立、改、废”并重，积极探索立法成本和效益分析工作。