当前立法体制的状况与前景

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本文作者：常媛朱晓翠工作单位：江西司法警官职业学院江西省科学能源研究所

“依法治国”的前提条件是国家的立法活动，在我国政治体制改革、经济体制改革的深入进程中，在市场经济体系加快融入全球经济一体化步伐的背景下，立法工作质量和效率的提高、立法程序的完善、立法活动如何更有力地促进经济建设和改革开放等诸多方面要求我们应更加理性地思考我国现有立法体制的利弊，并在理性的思考和分析基础上，明确我国立法体制的后续完善措施和正确的未来走向，笔者拟就此提出一些浅陋看法。

一、我国现有立法体制的基本架构

从人大系统看，运行的是一元两级的立法体制。即：全国人大的统一领导下，人大及其常委会和有权的地方人大及常委会分别行使国家立法权和地方立法权。从行政系统看，也是中央和地方两级立法。在中央一级中，包括了国务院和国务院所属各部、委、局；在地方一级中，包括了各级地方人民政府和各级地方政府所属的行政机构。此外还存在着授权立法的情况。这种一元两级的立法体制实际上是多元多级的立法体制。人大系统负责法律、法规的制定；政府系统负责行政法规、规章的制定。全国人大和中央政府负责全国性的法律、法规、规章的制定；地方人大和地方政府负责地方性的法律、法规、规章的制定。

二、我国现有立法体制的主要缺陷

（一）全国人大与全国人大常委会立法权限划分不清。从我国现行宪法和法律的规定来看，中央国家机构和地方国家机构都是拥有立法职权的，但立法法对立法权限的划分并非尽善尽美。一个缺陷是未将全国人大及其常委会的立法权限和范围加以具体化和可操作化的划分，从而使常委会的立法权限更加广泛和没有限制，为常委会进入全国人大的立法权域提供了缺口和可能。全国人大与它的常委会之间对国家立法的权限分工存在的疑义有二：一是“基本法律”与“基本法律之外的其他法律”如何加以区别。二是全国人大常委会是否有权修改全国人大制定的基本法律。（二）全国人大、全国人大常委会与地方人大、地方人大常委会的立法权限混淆。在我国，二者立法范围的划分，采取的是原则限制、间接列举的办法。宪法关于地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触的规定，是对地方职权立法范围的原则限制；地方组织法对县以上地方国家权力机关职权采用具体列举。这样原则、笼统的划分，虽然简明灵活，但也在一定程度上造成了二者立法权限上的混淆。（三）立法授权活动不严格和不规范。一是没有立法权的国务院直属机构，得到了大量的立法授权。二是没有规章制定权的省、自治区、直辖市人民政府的工作部门，获得了授权。三是某些被授权机关与授权机关的地位差别过大。（四）法律规范与经济建设之间、各层次法律规范之间存在矛盾和冲突。一是旧体制下制定的法律规范与改革实践发生了冲突，妨碍了改革的发展。二是立法滞后于改革实践，改革中出现的新情况、新问题和新矛盾找不到法律规范加以调整、约束和保护。三是不同层次及同层次法律规范之间存在一些冲突矛盾，又缺乏解决冲突的法律依据和有效手段，使法律规范之间的矛盾冲突现象难以纠正。

三、我国立法体制的完善措施

(一)立法体制法律化。通过宪法修改或制定宪法性法律规定我国的立法体制，包括我国的立法职级规定、各立法机构的权利与义务，立法分工以及授权立法的范围、时限等。立法职级的确定应以集中而不应以分散为原则。立法机构宜少不宜多，宜精不宜粗，适应市场经济发展对立法质量的需求。立法机关的权利与义务，应坚持权利与义务相一致的原则。立法机关在享有立法权利的同时，也应承担相应的义务。把立法机关的立法分工通过宪法性法律确立下来，避免立法的随意性和免受不正常的人为干涉，保证立法的质量。规范授权的范围和时间，专有立法权不能授出，如宪法与宪法性法律的立法权，只能由全国人民代表大会所有，不可授出。国家的重要行政法规，只能由国务院制定，不能授权给其他机关。有些立法权在授权时要有范围限制，不可授给某些低层次机关。对于所授予的立法权，原则上是不能转授出去的，在被授予立法权后，应在规定的时限内完成，超过时限，授权应视为无效。(二)立法机关专门化。从我国目前的情况看，对立法机关专门化的要求只能是将立法作为立法机关的主要工作之一，而不能要求这些机关演变为单纯的立法机关。但在这些机关的内部可以设立专司立法的机构。应减少现有的立法机关，但同时对于保留下来的立法机关进行加强。如果下级人民代表大会确实需要立法权，通过授权立法方式解决。在政府系统中只保留中央和省、地、县级政府以及特别行政区和经济特区政府的立法权，中央各部委以及各级政府的职能机构的立法权应在原则上取消，如果实在需要，可以通过授权立法方式解决。（三）严格和规范我国的立法授权活动。对于授权立法应严格限制，不仅要有时间、范围的限制，而且应考察授权的必要性、被授权机关的立法能力和立法条件。被授权机关应当是宪法、法律规定的享有法律、法规、规章制定权的机关。对地方授权立法的地位、范围、效力、等级等问题做出严格的限定，全国人大及其常委会对某些市做出授权立法决定后，国务院应能及时批准这些市为较大的市，使其具有授权立法和职权立法的双重功能。（四）尽快完善我国立法程序。应使立法程序科学化、民主化，完善立项、起草、论证、审议、备案审查等各项制度，弱化长官意志对立法的影响和干扰，使立法的各个环节都在规范化的轨道上运行。我国目前所适用的《立法法》还不是立法程序法，作为一部规定立法程序的法律，还应包括更广泛的内容。立法程序法的调整对象不仅仅包括法律，还应包括各级政府（县级以上）法规的制定。

四、我国立法工作的未来走向

（一）加快立法进程，尽快出台一批促进市场经济发展和推进改革开放的法律法规。当前和今后一个时期，立法工作要坚持“围绕中心、突出重点、统筹规范、提高质量”的原则，从推进改革开放和加快社会主义市场经济发展的大局出发，把立法与改革、发展的决策紧密结合起来，科学合理地制定立法规划，着力解决经济和社会生活中急需法律规范调整的突出问题。对党中央、国务院已经确定的改革方向和方针政策经实践证明基本成熟的，要抓紧起草制定成法律规范，使之成为具有普遍约束力和国家强制实施的行为规范，借以确认和巩固改革成果，引导改革向纵深发展。（二）立法要坚持以民为本，充分体现人民的意志和利益。立法活动必须以民意为支持，最大限度、最广泛地代表和反映民意，并把这种民意上升为国家意志。要把立法过程作为吸纳民意、沟通人民与执政党和政府联系的桥梁和纽带。立法要提高透明度和民主性，实行社会的广泛参与。凡涉及专业性行政管理的法规，应注意听取相对人的意见；制定与人民群众切身利益相关的重要法律、法规，草案应通过大众传媒向社会公布，征求公众意见。要建立立法听证制度，通过听证程序的采用，让利害关系人、专家学者、管理者针对制定问题畅所欲言，充分表达自己的意见和观点，提出质疑和批评。（三）切实防止和克服强化部门利益和地方保护主义的倾向，维护法律的完整统一和尊严权威。在立法中，要注意防止以法谋利，对那些片面强调部门职权、行业管理的立法项目要采取慎重态度，防止其阻碍机构改革、政府职能转变，防止部门保护主义和地方保护主义。起草地方性法规和规章及其他规范性文件，不要具体规定财政拨款、税收减免、银行贷款、编制、经费等内容，凡涉及国防、外交、司法制度、政治制度和经济制度、公民基本权利义务等属于国家立法权限的事项，地方不宜立法。（四）注意全球化对我国立法的影响，通过立法实践实现中国国情与全球化的协调发展。自改革开放以来，我国的经济持续快速发展，与国际经济的相互依赖程度不断提高。我国经济今后的发展更加离不开世界，而全球经济的进一步增长很大程度上也依靠中国这个巨大的市场。全球化不仅表现在经济的全球化，而且表现在信息传播、交通网络构建、文化现象渗透等诸多方面，国际商贸、市场准入、信息交流、环境和公害、人口和移民、国际犯罪等越来越多的法律现象也逐步全球化。在这样的背景下，我们在立法上，不仅要反映中国特色，也要学习、借鉴、吸收甚至移植国外优秀的法律文化，在经济、科技和公共利益立法方面注意同国际立法接轨，按照国际惯例办事。