监察立法权运行逻辑及规范体系研究

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［摘要］2019年10月26日，全国人大常委会《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，将监察法规制定权授予国家监察委员会，产生了立法权、监察权的子权力———监察立法权。作为新生事物，监察立法权的基本内涵、运行逻辑、规范监督亟待阐明。对监察立法权概念的界定需要从行权主体、行权依据和行权结果三个角度来分析，对监察立法权授予之必要性需要从国家权力结构完善、法律体系健全、监察效能发挥三个视角来探讨。权力会产生恣意，因此需要建立科学有效的监察立法权规范体系以监督权力的运行。要形成以党的全面监督为引领、人大监督为主导、司法监督建议协同、社会公众参与兜底的自上而下的立体化监督体系，以推进权力的法治化、规范化运行。

［关键词］监察立法权;行权范围;运行逻辑;规范体系

一、监察立法权概念之界定

黑格尔认为，某一事物以非哲学的、形式的方法展现时，第一反映即为这一事物寻求本身所蕴含的定义［1］。按照人认识的一般逻辑，对新生事物的理解需要从这一事物的衍生体或母体出发，在同一次序事物的比较过程中，形成对该新生事物的基本认识。在法学领域内，对监察立法权内在机理的厘清须对其母体权力———立法权、监察权，同一次序权力———行政立法权、司法解释权进行本质探究。在我国一元立法体制中，对本源性、母体性权力的认知即对立法权的认知。立法权是其他一切权力的渊源，社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力，都是从它获得和隶属于它的［2］。从此角度看，行政权、司法权、监察权都属于经过立法权确认与授权的国家权力。因此，行政机关享有的行政立法权、执法权、管理权，司法机关享有的司法解释权、审判权、执行权都是立法权的子权力。监察立法权是立法权派生的附属立法权，不是独立的、完整的立法权，不具有最高性［3］。在监察权领域，由于其较行政权、司法权起步晚，尚未对其权力体系形成系统性、整体性架构，随着实践与认识的逐步深入，监察机关在行使监督、调查、处置三项职权时逐步暴露出法律依据不完整、授权不充分的弊端，因此，需要由国家立法机关以授权的方式，赋予国家监察委员会监察立法权。2019年10月26日，全国人大常委会《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》(以下简称《决定》)授予国家监察机关监察立法权，即监察法规制定权。监察立法权在目前并非法律术语，其是学者对行政立法权、司法解释权等进行观察比较后得出的概括与总结。同时，随着全国人大常委会的授权，监察立法权将长期存在，逐渐成为现代法治国家立法的一种类型。在《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)修改之前，尚未出现关于监察立法权的相关论述，笔者以行政立法权、司法解释权为参考，在对监察立法权基本含义进行分析的基础上，试图从立监察之法与监察之立法二者之间的区别入手厘清监察立法权之定义。立监察之法，与立行政之法、立司法之法相对应，是对所立之法种属的确认，是一种广义的监察立法权，主要包括国家立法机关制定法律以及国家职能机关制定监察法规的行为。监察之立法是在确定监察领域法或监察部门法之后，由监察权行权主体———国家监察委员会所立之法，与行政机关之立法、司法机关之司法解释相对应，意指国家监察机关依法律规定或依职权进行的监察法规立法行为，是狭义的监察立法权，是对所立之法位阶、效力的确认。根据《决定》的内容，笔者认为，需要对监察立法权的定义进行限缩，即从监察之立法角度进行界定。因此，监察立法权应当是指国家监察机关依法律或国家权力机关授权，在法定程序内制定监察法规的过程和结果。其内在机理如下。一是从行权主体来看。其行政主体是国家职能机关即国家监察机关，排除了国家权力机关———全国人民代表大会及其常务委员会。对制定主体的严格限定，是为了将国家立法权与监察立法权进行区分，二者在本质上存在根本区别。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)明确了国家立法权的行权主体乃全国人民代表大会及其常务委员会。这是对行使国家立法权主体的明确限定，即国家立法权只能由国家最高权力机关及其常设机构行使，由其制定的法律在效力位阶上仅次于《宪法》。监察立法权，是由国家权力机关常设机构依照国家监察机关申请批准授权而形成的权力。《决定》第一款载明:国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。据此可知，监察立法权由国家监察委员会行使，由其制定监察法规以及配套实施的其他规范性文件。区分国家立法权、监察立法权的行权主体，重点在于不同语境下分析监察立法权的含义，对于厘清监察立法权概念具有基础性作用。二是从行权依据分析。形成于美国司法判例之中的禁止授权立法原理，以社会契约论为理论基础对授权立法进行了严格限制［4］。禁止授权立法，基本内涵是国家机关决定对社会秩序进行调整或对私人自由进行控制、制裁性剥夺时，必须以立法机关授权作为其限制或剥夺行为合法性的保障，授权方式必须可以有效制约国家权力的成文的形式开展［5］，即立法机关需要用规则、法律或令人信服的原则，来指引经授权产生的权力的行使［6］。其目的是为了保证人民自由参与国家治理以及合法权益不受限制或侵害，本质上拒绝国家立法机关擅自授权国家行政机关、司法机关、监察机关行使立法权。关于国家监察机关行使监察立法权的行权依据，笔者认为主要包括以下几个方面。首先，《宪法》第一百二十四条规定监察委员会的组织和职权由法律规定，第一百二十五条规定中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。此是从《宪法》角度对国家监察机关监察立法权的授权性规定，为监察立法权提供了合宪性支撑。其次，《决定》虽然授予国家监察机关制定监察法规的权力，但是现阶段《立法法》尚未修改，对国家监察机关制定监察法规的具体职权未作明确规定，随着监察体制改革的深入，由于其极度抽象而在实践中的实施显得困难重重，因此，由《立法法》授予国家监察机关制定监察法规的重要议题必然会被提上议程。根据《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第十一条规定，监察机关依照本法和有关法律规定行使监督、调查、处置职权。此款以规定监察机关职权的方式对其监察权行使方式进行了细化，为监察机关行使职权提供了法律授权。《监察法》作为监察领域效力位阶最高的法律，对国家监察工作起统领性和基础性作用。三是从行权过程和结果分析。监察立法权是国家监察机关制定监察法规的动态过程，以及最终出台监察法规的静态结果的综合立法过程的呈现。一方面，制定监察法规，需要经过报请立项—起草—审议—公布—30日内报全国人大常委会备案共五大步骤，是一个动态的立法过程;另一方面，最终呈现的监察法规是一个静态的立法结果，即经过动态的立法过程所形成的监察法规。无论是从动态还是静态来看，监察法规的制定必须按照法定程序进行，其效力位阶仅次于法律，内容上是对《监察法》相关内容的细化与补充，并形成宪法—监察法—监察法规三级规范体系，可有效弥补领域法学体系不强的缺陷。

二、不同视角下监察立法权授予必要性之探讨

指出，要制定同监察法配套的法律法规，将《监察法》中原则性、概括性的规定具体化，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系［7］。随着国家监察体制改革的逐步深入，《监察法》中关于监察机关职责权限的规定逐渐暴露出概括性强、具体适用不便的弊端，而与之配套实施的监察法规的缺失无疑将此问题放大，致使实务部门对于复杂情况难以把握。正是在此背景下，监察立法权应运而生，以弥补法律在适用过程中抽象性、概括性过强的缺陷。依法制定监察法规是国家监察委员会履行宪法规定的法律职责以及进一步深化反腐败工作所需要的职权和手段。笔者认为，监察立法权授权之必要性，可从完善国家权力整体配置、构建独立的监察法律体系以及国家监察委员会职权细化三个视角分析。(一)国家权力整体性视角下的配置结构完善。根据国家权力的属性和职能，对每一种权力的结构配置成为彰显国家治理能力的前提，对权力进行科学的结构配置有助于实现治理体系和治理能力的现代化［8］。治理体系与治理能力现代化最重要的是治国理政方式的制度化、程序化、合法化，形成完整、合理、高效的制度体系，并通过该制度的良性运转提升对国家和社会的治理能力与治理水平［9］。国家监察委员会的成立，使我国国家机构变更为“立法、行政、监察、司法”四足并立的框架体系。授予国家监察委员会监察立法权，也是顺应国家机构改革、完善国家公权力配置的必然结果。事实上，在监察体制改革之前，国务院下属的监察部本身就有立法权，可以制定部门规章，因此，新设成立、职权调整后的国家监察委，当然更应该享有与其职责对应的立法权［10］。监察立法权的授予，不仅符合其他国家权力配置的基本模式与惯例，而且是对监察权内部要素完善与补充、实现权力配置的均衡化的需求，提升了监察权构造体系的科学性。(二)领域法学独立性视角下的监察法体系构建。领域法学，是以问题为导向，形成独特的理论体系、学科体系和话语体系，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，其与传统部门法学同构而又互补。在我国，监察法已然形成了自己独立的研究对象和研究领域，成立了独立的监察法域。监察立法权的授予对于建立完整、科学的监察法律体系具有重大意义。现行监察权大致形成了宪法—监察法两级法律体系以及党内法规配套适用的规范系统。《宪法》是监察体制改革的根本依靠，为国家监察机关设置提供了顶层设计;《监察法》为国家监察机关开展职权活动设计了规范，对监察权行使的对象、程序、范围作了基本性规定。在全国人大常委会未授权之前，国家监察委员会并无监察法规制定权，因此，大多是与中央纪律检查委员会共同相关法规，其效力级别一般属于党内法规。笔者在北大法宝、中国纪检监察网、中国人大网等官网逐一查询，均未查询到与监察法规有关的内容，涉及监察主要是以党内法规的形式呈现，如中央纪委、国家监察委员会于2018年4月16日颁布的《公职人员政务处分暂行规定》，中央纪委、国家监察委于2018年8月24日印发的《国家监察委员会特约监察员工作办法》等。对比与监察权处于同一权力层次的行政权发现，行政权经过长期的发展，形成了宪法—行政法、行政诉讼法—行政法规—部门规章的四级法律体系，其效力位阶逐级递减。反观监察权，由于属于新生权力，国家权力机关在进行授权时持一种谨慎的态度，并未直接授予监察法规制定权，因此形成了监察权的法律效力及法律体系的断层。配套法规要跟上，即其他与监察法配套实施的法规、规章应当以实施监察法为目标，内容体例上形成向监察法聚拢、集中的趋势，而非《监察法》向其他法规靠拢。因此，必须认清《监察法》在反腐败法律体系中的引领性、源头性地位［11］。授权监察立法权，将监察法规纳入监察法律体系对继续深化监察体制改革具有重要作用。首先，弥补现行监察法律体系不完整的弊端，形成合理、优势的法律制度框架。其次，使监察法规制定权明确化、合法化，打消了改革前期对于监察立法权授权的顾虑，完善了监察权配置体系与配置模式。再次，矫正了党内法规与监察法规混用的错误方向，助推监察机关独立行使监察权。(三)监察效能视角下监察功效发挥的必行路径。监察体制改革正在进行，其效能是否完全释放，是否存在监察功效发挥不完整、不深入的问题必须重视。授权监察立法权是发挥国家监察权内在威力、促进监察功效发挥的必行路径。此次监察体制改革将监察权从行政权中剥离，明显提高了监察权在国家权力架构中的等级，使之成为与行政权、司法权并列的国家权力［12］。改革之初，在外观上形成了监察体制改革的宏伟气势，国家各级监察委员会集中力量办了一批轰动全国的“老虎案”“大案”。然而，随着改革的逐步深入，仅依靠《监察法》的概括性规定难以适应复杂的监察实务，逐渐出现在面对复杂问题时发力不足的问题。因此，各地相继出台了一部分规定，但在适用对象、适用程序等方面各有不一，逐步出现了一些问题。授权立法权也为现有监察委员会的良性运行提供了充足的制度供给。授权之前，监察委员会享有的监督、调查、处置三种职权中监督权是最常规的手段，监察委员会通常以派驻监察员、巡察的方式进行监督;调查权是适用范围最广的权力，监察委员会以调查的方式展开对被调查人、问题线索的核实，对于查清监察对象职务违法、犯罪的事实具有重要作用;处置权是终局性权力，监察委员会对于违法、犯罪事实清楚，证据确实充分的被调查人依法给予政务处分或移送检察院审查起诉。但由于之前监察立法权的失位，既不能对《监察法》中的概括性规定进行解释细化，也不能对实务部门反馈的法律漏洞进行弥补，因而三种职权的实施、运行方面呈现窘境。监察立法权的授予明确了监察委员会制定监察法规的正当性与合理性，促进了国家监察职能的细化和落实。

三、监察立法权授权范围之解析

《决定》规定“监察法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定监察法规的事项。;(二)为履行领导地方各级监察委员会工作的职。责需要制定监察法规的事项”;同时规定，“监察法规不得与宪法、法律相抵触”。笔者认为，就监察立法权的授权范围可从不抵触原则底线约束、细化执行法律规定、履行工作领导职责三个角度分析。(一)不抵触原则底线约束。宪法的控权本质是现代法治治权本质的体现［13］。《决定》以补充规定的形式，明确了监察立法权的行使不得与宪法、法律相抵触原则。之所以将不抵触原则作为监察立法权授权范围解析的第一要点，是因为该原则为监察立法权的行使划定了边界和范围，要求行权过程中，必须以宪法设定的制度性框架为边界，同时遵守《监察法》中的基础性规定。不得与宪法、法律相抵触原则，又称不抵触原则，具体包含法律优位与法律保留两个方面。法律优位原则作为彰显“法律”地位的一个原则，在行政法领域突出体现了法律与行政之间的关系，因而具有行政法上的特殊性［14］。其内涵是指一切行政行为均不得与法律抵触，行政机关不能采取与法律相抵触的任何措施［15］。将其适用于监察法领域，其基本内涵是严格依照《监察法》开展监察行为，不得抵触现行有效的法律。在监察立法领域遵循法律优位原则，目的是确认法律与监察法规的效力、位阶关系［16］。坚持法律优位原则能够防止权力行使过程中的肆意，形成一定的活动领域和限制边界，使监察立法权在合理的范围内行使。法律保留原则指国家机关只能在取得法律明确授权的情况下才能实施相应的行政行为，可简称为“法无授权即禁止”。监察法学领域的法律保留主要涉及监察对象人权保障与惩罚犯罪二者的平衡问题。《监察法》规定了如查封、冻结、扣押及留置等限制人身权利和财产权利的措施，在监察立法权行使过程中，对于约束、限制被调查对象人身自由和财产自由的措施，应当严格遵守《宪法》《立法法》《监察法》中关于法律保留原则的相关规定，不得作出增设种类、增加强度、延长期限限制或剥夺监察对象基本权利的措施。虽然授予监察立法权的目的之一是促进监察机关履行监察职能，但其权力运行还需遵循既有法律制度的设计，以保证监察体制改革遵循法治之轨道，在惩罚犯罪与保障人权之间寻求最佳平衡。(二)细化执行法律规定。第一，细化执行《监察法》相关规定。《监察法》共计九章，除第一章总则、第九章附则部分之外，细化的重点是第二章到第八章的内容，具体如下。首先，在监察范围和管辖方面，目前存在的主要问题是监察对象、范围的概括性太强，实务中对于涉案人员是否为监察对象的判断尚未出台明确、统一的标准及意见。如农村基层自治组织中的村民小组长，在村民与村委会之间充当“联络员”的角色，但此类人员在涉嫌侵占、虚报、冒领相关资助、涉嫌犯罪时是否属于监察对象存在争议。其次，在监察权限方面，主要问题是，将调查作为最常规手段，违背了调查权作为监督权保障性权力的本质;调查措施未按照其对财产、人身自由的限制强度进行递进式区分，调查阶段可采取措施的强度与案件重大程度、社会危害性存在不对称、不适应现象，容易侵犯被调查人人身自由和财产自由。再次，在监察程序方面，目前，《监察法》《政务处分法(草案)》调整的范围涉及行使公权力人员的一般违法行为、职务违法、职务犯罪三类行为，但是，调查阶段对三种行为的调查程序处于一种混合状态，未对立案程序、调查程序、处置程序进行明显分离。在此情形下，极易造成监察人员滥用调查权、随意适用调查措施的乱象，出现侵犯被调查人合法权益的问题。最后，在国际反腐败合作方面，主要是细化规定、程序衔接，针对涉案外逃人员如何启动国际合作程序进行调查协作、我国已接受的国际反腐败条约及相关条款的精细化解读等。其中主要涉及反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域［17］。第二，法法之间的衔接适用。《监察法》与其他法律的衔接适用，主要涉及《刑事诉讼法》《刑法》以及党内法规三个部分。与《刑事诉讼法》衔接的重点是调查程序中调查措施、证明对象、证明标准、证据规则的适用等，如决定限制出境、通缉、留置等调查措施适用与公安机关执行二者之间的衔接;证明责任的分配是否应当严格遵守《刑事诉讼法》中的相关规定，对与职务犯罪案件的证明标准应当达到何种程度;非法证据排除规则在监察调查程序中能否适用，排除的证据范围等具体规定。与《刑法》衔接的重点是关于职务犯罪的身份、主体问题。《刑法》中关于职务犯罪的主体既包括自然人，也包括法人单位，而在《监察法》中，针对机关单位犯罪并未进行规定。如此一来，《监察法》并没有把所有的职务犯罪主体都囊括进监察机关的监察范围之中，这是“集中高效反腐”之下存在的明显缺漏［18］。与党内法规衔接主要体现在双立案制度设计之下，对监察对象的处置与监察机关作出政务处分决定、移送审查起诉之间的衔接。其衔接重点是职务违法、犯罪事实清楚，证据确实、充分的被调查人，给予党内处分与政务处分、移送审查起诉、法院审判各程序之间的衔接。(三)履行工作领导职责。《监察法》中，关于监察机关及其职责的内容分布在第二章，共八条。按照条文内容进行分类处理，第七至第十条规定的内容包括监察机关设置、人员产生与任职、领导体制，第十一条规定的内容为监察机关的三种职权以及开展监督、调查、处置的情形，第十二、十三条主要规定监察工作开展的方式。笔者认为，监察立法权在设计国家监察机关履行工作领导职责的规定时也应当以上述三个层次的内容为基础进行细化规定。首先，领导体制方面，必须坚持《监察法》中规定的监察机关上下级之间的垂直领导体系，突出领导体制与行政机关、法院之间的不同。进一步明确国家监察委员会与地方各级委员会之间、地方各级监察委员会之间、各级监察委员会与对应的本级人民代表大会之间的关系，以排除监察机关办案的地方干扰因素。关于监察机关及监察人员设置，本部分内容应限于《宪法》《监察法》规定的体系框架之内进行说明性规定，或者待监察官法、监察机关组织法等相关配套法律制定出台后进行细化规定。因为监察机关的设置、监察人员的产生与任职属于原则性、基础性事项，不宜以监察法规的形式另行规定。其次，在监察机关开展监督、调查处置的情形方面必须进行细化。如对违反道德操守、权力输送、浪费国家资财的情形结合地方实际现状以指导性案例形式进行汇总列举，以便为基层监察机关办案提供依据或标准。再次，在监察工作开展的方式方面，除细化《监察法》现有规定以外，需要对派出监察机构的基本设置、监察专员的产生条件、过程等进行明确。除此之外，在国家监察职能向基层群众自治组织的延伸方面，也需要做出相关规定。原因在于，《监察法》对监察机构的设置限于区县一级，在乡、镇以及基层自治组织中并未涉及，而此区域内行使公权力的人员不仅属于监察对象，而且在缺少监督的环境下的腐败风险极高。在监察实务中，各地的探索模式各有不同，对于派出机构的领导体制、人员产生、监督范围等各方面还存在一定的误解，亟待监察法规的进一步细化。

四、监察立法权运行的内在逻辑

监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关，其依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加［19］。监察立法权的授予，正好契合了深入推进监察体制改革的要求，完善了监察权内部配置结构。对于监察立法权内在逻辑的梳理而言，有助于其运行的规范化、合法化。作为监察权的子权力，监察立法权将在监察领域带来一系列变化。笔者认为，应当从明确权力源流、划定行权范围以及确定效力位阶三个角度对其动态运行的内在逻辑展开探讨。(一)以《宪法》、法律明确权力源流。《宪法》是一切立法活动的逻辑起点，是人民意志的集中体现。现代国家立法权的正当性主要来源于《宪法》及该领域的基本法。从权力来源看，人民权利的让渡和民主的集中形成了《宪法》，成为经济、政治、文化、社会等各种制度设计的基础。因此，由《宪法》、法律设定或权力机关授权国家机关的立法权，本身就是在实现人民主权，同时也是将人民意志转化为法律的过程［20］。宣布国家监察委员会根据《宪法》和法律制定监察法规，符合授权立法之源起。基本法是某一权力领域内的小宪法、龙头法。监察权域内所有的权力架构、体系构建、制度设计都必须围绕《监察法》展开。因此，监察立法权也应当符合《监察法》域内的所有规定。监察立法权运行的直接结果是产生监察法规，制定监察法规的目的是与日益深化的监察体制改革的实践相适应，进一步促进监察法律体系的完善，解决监察实践中暴露出的深层次问题，实现和强化国家监察权。因此，监察立法权的授予不仅符合《监察法》域内的立法目的，也有利于国家监察制度的设计与完善。(二)以内容、对象划定行权范围。监察立法权属于立法权的一部分。就监察立法权的内容而言，法律保留部分不得触及，任何无限制、无界限的授权都会导致其初始目的正当性的丧失。我国《宪法》和《立法法》针对授权立法的内容进行了严格限制，如《立法法》第八条、第九条规定了制定法律的事项以及有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度相关内容。授权之后的监察立法权，成为监察权力体系的一部分，如果不对其加以限制，就极有可能超越国家立法权作出限制或排除公民主要权利的规定。前文提及，监察立法权运行的直接效果是制定监察法规，其内容必须与《监察法》的基本框架、范围保持一致，即严格按照《监察法》的体例与内容进行详尽、细化规定，不得出现违反基本法或者超出基本法授权范围之外的事项。同时应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务时，应当对相应的权利和保障权利实现的途径进行规定［21］。只有这样，监察立法权行权内容和对象的正当性才能得到保证，才更有利于保证监察制度的法律供给。(三)以位阶、层次确定地位效力。关于监察权的性质，目前学界基本形成一致意见，从监察权生成过程、国家权力构成及办公模式与体制三个角度认为监察权是一种新生权力形态。全国人大常委会授予国家监察委员会监察立法权，实质上是将立法权中的法规制定权下放至国家监察委员会，这样一来，不但节省了立法资源，同时解决了纷繁复杂的监察实务法规依据不足的问题。当前，我国的立法权可以划分为国家立法权和地方立法权，而国家立法权又可进一步划分为权力机关立法权、行政机关立法权、监察立法权三部分，其中权力机关的立法权具有效力最高性，而行政机关立法权、监察立法权从属于国家立法权，具有从属性，受第一位阶国家立法权的调整与制约。其从属性主要表现在两个方面:一是监察立法权来源于国家立法权，受《宪法》或法律的调整;二是法律对监察立法权进行了严格的规定与限制，法律保留范围内不得设定监察立法权，不得用监察法规进行增设、限制《宪法》《监察法》尚未规定的内容。就监察立法权运行所产生的监察法规的位阶而言，目前可以参考《立法法》中关于行政法规的规定。《立法法》规定了“特别法优于一般法”“新法优于旧法”和“上位法优于下位法”等技术性规则。是故，如何处理配套立法与《监察法》的关系，直接关涉法律的适用和实施［22］。《监察法》作为监察领域的基本法由全国人大制定，而监察法规的制定主体是国家监察委员会，因此，其效力位阶应位于《监察法》之下，形成《宪法》—《监察法》及相关法—监察法规这一效力逐级递减的梯级构造。

五、监察立法权规范体系构建

监察立法权的授予，能够为国家监察机关依法行使监察权、强化监察监督的效果以及完善监察法律体系提供必要方法与可行性路径。对权力的运行过程和结果进行强有力的规范与监督是合法行权的重要保障。《决定》中明确规定“监察法规应当在公布后的三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”，“全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规”。这不仅是对全国人大常委会是监察立法权监督主体的明确，而且是对监督内容、监督方式以及行权结果的确认与评价。由于监察法学领域研究起步较晚，对于监察立法权的监督规范机制尚未形成一套完备的体系，因此，单由全国人大及其常委会对监察立法权进行监督，无法完全防止监察立法权的肆意扩张。为了实现立法者授权时的立法目的，构建切实有效的监察立法权监督规范体系，笔者认为，应当从党的全面领导、权力机关监督、检法监督建议和社会公众参与四个维度构建监察立法权的立体规范机制。(一)党的全面领导:中央纪律检查机关引领。党的四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，集中阐明了党在推进国家治理体系和治理能力现代化中的领导核心作用。《中国共产党章程》和党的报告阐明，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。《宪法》第三十六条规定:中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。以上是从党内法规、国家法律角度对党统揽全局、协调各方的领导地位的明确。因此，对于监察体制改革过程中授权立法之事实，必须坚持党的全面领导，接受党的监督。国家监察机关与党的纪律检查机关合署办公，为党的领导决策创造了实践基础。笔者认为，党的中央纪律委员会的监督建议可以具体到备案审查机制、协调衔接机制、立法评估机制三个方面。一是备案审查机制。备案审查主要通过事前、事后两种审查模式开展，在发现问题后由党内审查机构与国家立法机关相关专门委员会进行对接，同时审查党内法规符合上位党内法的状况以及监察法规的合宪性、合法性现状，最终依据审查结果提出解决方案或办法。二是协调衔接机制。在党内法规、监察法规以及其他规范性文件存在差异或分歧时，中央纪律检查委员会要发挥领导协调作用，找出现行规定中存在的问题，与国家监察委员会、国务院、最高人民检察院或最高人民法院商议，并依法提出意见或建议。三是立法评估机制。其是党的纪律检查机关在监察法规、规章制定并实施以后，对其实施产生的政治效果、法律效果和社会效果进行的综合性评判。立法评估机制是对党内法规转化为监察法规甚至法律后实施效果的综合评价，对于反映立法成效以及反映某一具体规定是否需要修改、变动具有重要意义。(二)权力机关监督主导:人大常委会审查备案。公权力天然存在滥用与扩张的可能。将公权力约束在一定范围内，是现代法治国家良性运行的基础。从权力来源看，国家权力来自权力机关的授权，即全国人大及其常委会的授权。因此，对于经授权产生的立法权，理应由国家权力机关进行监督。在我国现有国家权力机关设置背景下，由宪法和法律委员会承担对行政机关、司法机关、监察机关立法权监督职责。其监督的方式主要是对立法结果———监察法规、司法解释、行政法规、规章以及其他规范性文件的审查与备案展开，以明确其合宪性、合法性。宪法和法律委员会对监察立法权的规范监督应以备案审查制度为中心展开，从事前立法规划、立法计划中涉及《宪法》解释的内容，向有关机关解释开始，到事中法规、文件草案中某个条款的合宪性问题的咨询提出意见，最后对已经颁布的法规、文件进行综合性的合宪性、合法性审查。对于合宪性、合法性审查制度的构建具体可以分为三个层面:一是修改相关法律，使审查监督有法可依;二是发挥宪法和法律委员会作为负责法规、规章、其他规范性文件的合宪性、合法性监督审查的主体作用;三是明确监督效果，并作出明确处理。(三)司法建议协同:检法监督建议。在我国，并不存在司法机关对立法活动的审查机制，但是人民法院能够对其他机关行使权力的依据提出司法建议，对行政立法权、监察立法权起到间接的规范与制约作用。《中华人民共和国行政诉讼法》在第五十三、六十四条确定了司法机关对行政规范性文件提出司法建议的权利。对应于监察权领域，笔者认为，法院在实际办案过程中提出司法建议的权利应当参照行政领域进行设置。监察机关行使监察立法权制定监察法规，其在形式上形成了具有法律效力的文件，并且会成为后期监察机关开展监察监督工作的依据，其是否完全与监察实务相符，需要由监察实践进行检验。监察领域法院提出司法建议的权利设计应当遵循以下理念。首先，监察领域的司法审查的根本目的是为了通过诉讼活动实现国家对被调查人的刑罚权，因而司法审查活动具有附带性。其次，司法机关只能通过提出司法建议的方式向行使监察立法权的监察机关提出相关建议，进行事后的附带性审查。再次，出于惩罚犯罪与保障人权相平衡的理念，需要认识司法建议在促进法律体系完善、弥补法律漏洞方面的积极作用，进而构建监察立法权直接、间接两种规范监督机制。司法监督被认为是保障行政立法正当性的最有效的监督机制［23］。同理，司法监督也是保证监察立法权正当性的重要环节。在司法监督中，需要发挥最高人民检察院法律监督机关的作用。《宪法》明确了中华人民共和国检察院是国家法律监督机关，最高人民检察院具有最高检察机关的法律地位。因此，在级别、地位相对应的前提下，需要发挥最高人民检察院的法律监督作用。监察机关在调查终结之后，对于涉嫌职务犯罪的被调查对象需要移送审查起诉，此时案件由监察程序进入诉讼程序。检察机关可以对监察程序中作出的各种行为进行合法性评判，从而得出调查行为或调查措施是否合法的结论，对于调查行为或调查措施存在违法可能性的，由最高人民检察院行使监督职能，向国家监察机关或全国人大常委会宪法和法律委员会提出意见，以达到间接规范监察立法权的目的。(四)社会监督兜底:社会公众参与。在传统意义上，国家立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使，从本质上看，立法机关的立法与授权立法相比具有逻辑及事实上的正当性。但由于国家立法机关资源的有限性与管理的便利性等因素，立法机关将监察法规制定权、行政法规制定权授予监察机关、行政机关，产生了监察立法权与行政立法权。授权以后，其权力来源的正当性基础稍有不足，对于民意的反映程度未能达到立法机关立法的标准。因此，必须以社会公众参与形式作为提升法规反映民意标准的途径，达到对监察立法权间接的规范与监督。国家监察机关被授予监察立法权成为监察法规的制定主体，在行使权力时应当对各种意见和主张给予同等重视和关注，要注重发现每一种意见背后的深层次原因［24］。笔者认为，社会公众的规范监督主要体现在以下几个方面。首先，立法规划阶段，应当广泛征集群众意见，确定监察法规、规章制定的民意基础。其次，在起草阶段，应当吸收实务部门、法学专家、社会公众参与起草，听取相关案件受害人的意见，论证具体条款的规定范围与方向。再次，在草案形成以后，应当向社会公布，并召集部分群众进行听证，集中听取社会公众的意见和建议。最后，在法律实施阶段，应当保持群众建议渠道畅通，对社会公众关心的事项及时予以回应，如有评估、修改之必要，需要启动相关程序。只有社会公众全程参与，才能改善监察立法权行使过程中民意不足的状况，进而达到间接制约监察立法权的目的。

六、结语

监察立法权的授予，在一定程度上反映了深入推进国家监察体制改革的客观需要，对于完善国家权力配置结构、健全法律体系、发挥监察权效能具有重要作用。在监察立法权行使过程中，应当以细化执行法律规定、履行国家监察机关工作领导职责为主要范围，严格遵循法律优先与保留原则。应当从《宪法》、法律的规定出发确定行权边界，以《监察法》《刑事诉讼法》和党内法规为内容，从《宪法》《立法法》《监察法》既有规定明确监察法规的效力地位，把握授权范围及法律体系的宏观架构。当然，为防止公权力行使过程中的恣意，需要从立法权的来源、党的领导、司法机关建议以及社会公众参与等多角度论析监察立法权的规范体系的构建。因此，探讨监察立法权的运行逻辑及其规范体系的构建，不仅能保证监察工作的有序开展，而且能在反腐败斗争中实现惩罚犯罪与保障人权双重目的的平衡，推进国家治理体系和治理能力现代化。

作者:马方 张升魁 单位:西南政法大学