论儿童公共文化服务立法的必要性

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［摘要］采用文本分析法、文献计量法和比较研究法，以儿童权利保护相关国际法及大陆地区儿童相关法律、法规、政策和其他规范性文件为研究对象，在儿童相关立法和修正工作不断开展的背景下发现儿童公共文化法律法规的陈旧和片面，分析儿童公共文化专门立法的必要性，为儿童公共文化立法提出五点建议:看清机遇，将儿童公共文化立法或修正适时推进文化立法视野;找清位置，摆正儿童公共文化立法与其他儿童相关立法的关系;分清层次，权衡不同法律形式的有效性和可行性;理清思路，根据适用情况适当分类和整合;摸清现状，立法内容体现融合性、前瞻性和可观测性。

［关键词］儿童;未成年人;公共文化;立法;儿童权利

1引言

对于人类社会而言，儿童是人类的未来，儿童的发展水平决定着未来世界的文明水平。对于国家而言，儿童的发展决定着国家的前途命运。我国《中华人民共和国未成年人保护法释解》提到，未成年人是祖国的未来、民族的希望，社会主义和共产主义事业的建设者和接班人，他们的身心健康直接关系到国家的前途、民族的兴衰，关系到我们的事业是否后继有人［1］。儿童处于自身成长的关键阶段，身体发育急速进行，心理情志不断丰富，认知能力逐步提升。儿童具有不同于成人的生理和心理特点，不同年龄的儿童之间也存在巨大的差别，需要具有针对性的法律法规进行约束或保护。同时，儿童是相对的弱者，缺乏独立的生存能力和认知思考能力，不懂得为自己争取合理的权利，需要依靠成年人的保护。我国《中华人民共和国未成年人保护法释解》也提到，“未成年人，尤其是处于儿童期的未成年人，力量比较弱小，认识比较幼稚，缺乏起码的自我生存能力和自我防御能力”［2］。基于儿童以上特点，在社会生活中通常将儿童与成人进行区别对待，尤其是近年来，优先原则成为处理儿童事务的主要原则。梁德荣提出，优先原则是儿童利益最大化的法律体现［3］。根据《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二条，“公共文化服务指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”。儿童公共文化服务即指面向儿童开展的公共文化服务。本文将从儿童相关政策法规总体概况和公共文化服务立法总体概况两个角度，分别阐释儿童公共文化服务专门立法的必要性，并对立法的时机、形式和内容提出建议。

2儿童相关政策法规总体概况

2．1大陆地区遵循的国际公约和文件以《儿童权利公约》为基础和核心。国际上，与儿童相关的国际法主要包括儿童权利保护的国际性公约和其他相关国际文件，包括1924年国际联盟《儿童权利宣言》、1959年联合国《儿童权利宣言》、1989年联合国《儿童权利公约》、《儿童权利公约》的两个任择议定书、国际劳工组织所通过的儿童权利保护公约、海牙国际私法会议通过的保护儿童权利的公约等。另外，1945年《联合国宪章》、1948年《世界人权宣言》、1966年《经济、社会和文化权利国际公约》、1966年《公民权利和政治权利国际公约》等通用国际公约中均包含涉及儿童的条款。除此之外，还有许多有关儿童的多边与双边性国际文件，以及联合国大会通过的主要关于少年犯罪特殊保护问题的专门性文件。华东政法大学王勇民博士认为，把《公约》看作儿童权利保护的“儿童大宪章”是相当合理的，《公约》不仅对儿童权利保护的原则做了明确的规定，这成为其他国际性儿童权利保护公约、区域性儿童权利保护公约以及各国立法、行政和司法的基础，而且还具体规定了几十种儿童可享有或者应享有的权利，“如此广泛的儿童权利规定，不仅是前所未有的，而且成为了国际社会中儿童权利保护方面前进的方向”。［4］1991年联合国儿童权利委员会把《公约》的第2条(非歧视)、第3条(儿童最大利益)、第6条(保护儿童的生存权与发展权)和第12条(尊重儿童意见)确立为基本原则［5］。2．2大陆地区儿童相关法律体系较为完备。“为了保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益，促进未成年人在品德、智力、体质等方面全面发展，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人”［6］，在《公约》生效后一年，《未成年人保护法》于1991年9月4日经中华人民共和国主席令第50号公布，其后分别于2006年和2012年进行两次修订。《未成年人保护法》公布后，1991年12月29日，中国批准《儿童权利公约》，同时声明，中国将在符合其宪法第25条关于计划生育的规定的前提下，并据《未成年人保护法》第2条的规定，履行公约第6条所规定的义务。［7］《未成年人保护法》是《公约》的中国实践，对《公约》的履行起到“本土化”“促落地”和“划重点”的作用。除此之外，我国始终积极制定与儿童相关的法律法规。利用“中国法律法规信息库”［8］进行检索，文本中含“儿童”或“未成年人”的宪法法律、行政法规及文件、部委规章及文件、司法解释及文件、修正案、法律解释、决定共计354项，其中，以儿童或未成年人为主要保护对象的共计49项。49项法律法规按内容主要分为以下5类:防侵害类、未成年人犯罪案件处理类、安全类、家庭养育和替代照料类、教育类，另外还有1995年8月颁布的《印发〈关于出版少年儿童期刊的若干规定〉的通知》和1995年6月的《少年儿童校外教育机构工作规程》。同时，我国政府根据实际工作需要适时出台与儿童相关的部委规章及文件。通过对中华人民共和国中央人民政府“政策”数据库［9］以“儿童”“未成年人”“婴儿”进行全文检索并去重后，获得相关政策268条，其中以儿童或未成年人为主要关注对象的共计27条。按照内容进行分类，与幼儿和中小学校教育密切相关的共计16条(其中部分与弱势群体儿童尤其是乡村儿童教育保障内容交叉，此处计入教育类，不重复计入其他类)，与弱势群体儿童保障相关的6条，妇女儿童发展纲要2条，防侵害类(主要为防拐卖)2条，卫生类1条，另外有1978年12月的《国务院批转关于加强少年儿童读物出版工作的报告》及1995年8月的《国务院办公厅关于安排好中小学生节假日休息和活动的通知》。2009年4月，外交部《中华人民共和国关于〈儿童权利公约〉执行情况的第三、四次合并报告》，内容显示“中国政府一贯坚持儿童优先原则，落实儿童优先发展战略，充分保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利。国家和各级政府将儿童发展作为履行公共事务管理的重要职责，纳入国民经济和社会发展的总体规划，纳入政府工作的议事日程，纳入各部门的职能和工作考核范畴，纳入国家财政预算”［10］，同时指出，“中国重视通过立法保障儿童的权利。2002年以来，中国继续参照公约及议定书的原则和规定，不断健全和完善保护儿童权利的立法，先后制定或修订了多部涉及儿童权利的法律法规，形成了较为完备的保护儿童权利的法律体系”［11］。

3对比儿童相关其他领域规范性文件，儿童公共文化领域法律法规时效性、系统性不足

《公约》第十七条提到，“缔约国确认大众传播媒介的重要作用，并应确保儿童能够从多种的国家和国际来源获得信息和资料，尤其是旨在促进其社会、精神和道德福祉和身心健康的信息和资料”，并提出5点具体要求。第三十一条提到，“1．缔约国确认儿童有权享有休息和闲暇，从事与儿童年龄相宜的游戏和娱乐活动，以及自由参加文化生活和艺术活动。2．缔约国应尊重并促进儿童充分参加文化和艺术生活的权利，并应鼓励提供从事文化、艺术、娱乐和休闲活动的适当和均等的机会。”《公约》确认了儿童休息和闲暇等的权利，并提出缔约国应为维护儿童的相关权利作出努力。［12］在信息资料出版方面，1978年12月，国务院批转《关于加强少年儿童读物出版工作的报告》;1995年8月，国务院发出《印发〈关于出版少年儿童期刊的若干规定〉的通知》。《未成年人保护法》关于儿童公共文化方面的内容主要集中在第二十九至三十一条，重点对未成年人文化活动场所设施的建设管理、场所的免费或优惠开放、中小学校文体设施对外开放和社区未成年人上网服务等问题作出规定。该法具体列举保护儿童休息、闲暇、参加文化和艺术生活的场所和设施，从硬件层面予以全方位的保障，并要求对未成年人免费或优惠开放，但对设施建设质量和服务水平没有具体规定。中国国家教育委员会1988年7月颁布试行并于1993年3月正式颁发《小学德育纲要》;1988年下发试行并于1995年2月正式《中学德育大纲》;1998年3月颁发《中小学德育工作规程》。《中小学德育工作规程》提出，“各级教育行政部门和学校要积极争取、鼓励社会各界和各方面人士以各种方式对中小学德育工作提供支持，充分利用社会上的各种适宜教育的场所，开展有益于学生的身心健康的活动;引导大众传媒为中小学生提供有益的精神文明作品;积极参与建立社区教育委员会的工作，优化社区育人环境”。［13］1995年6月21日，“为了加强对少年儿童校外教育机构的管理，促进少年儿童校外教育事业健康发展”，国家教委、文化部、国家体委、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国科协联合颁发《少年儿童校外教育机构工作规程》，规定了少年儿童校外教育的机构、活动、人员、条件保障、奖励和处罚等。同时规定“社会公共文化体育设施应向少年儿童开放，安排内容丰富、健康向上的活动项目，并按有关规定对少年儿童实行减、免收费及其他优惠。博物馆、展览馆、图书馆、工人文化宫、艺术馆、文化馆(站)、体育场(馆)、科技馆、影剧院、园林、遗址、烈士陵园以及社会单位办的宫、馆、家、站等，可参照本规程规定的有关内容组织少年儿童活动。”［14］该规程可以认为是目前大陆地区儿童公共文化方面最为全面系统的法律法规，至少其适用范围与儿童公共文化服务的内容大比例重合，只是随着儿童权利保护理念的发展、文明的进步和社会经济体制的改革，该规程与新时代儿童公共文化服务在立意、形式等方面已经有所偏差。1995年8月，国务院办公厅《国务院办公厅关于安排好中小学生节假日休息和活动的通知》，要求“地方各级人民政府和教育、文化、广播影视、新闻出版、体育、科技等部门以及各群众团体，要从培养接班人的高度重视中小学生节、假日的休息和活动安排”，“各地区、各部门应充分利用当地图书馆、博物馆、纪念馆、科技馆、文化馆、体育场(馆)、影剧院、游乐场、公园、游览景点等活动场所，认真研究和制订具体措施，在节、假日期间优惠向中小学生开放;在影视片租、场租及相关费用等方面应给予适当的优惠。同时，要重视和发挥各地少年宫、青少年科技馆、儿童少年活动中心、少儿图书馆等少年儿童校外教育机构的育人功能，开展丰富多采的活动，使中小学生在娱乐中受到教益。”［15］将研究范围扩大，全国妇联、教育部、中央文明办、民政部、卫生部、国家人口计生委、中国关工委等机构于2010年2月27日在《中国妇女报》A02版发表的《全国家庭教育指导大纲》［16］以及各类与儿童相关的行业标准等成为儿童相关工作的指导性文件。值得一提的是，继《中国儿童发展纲要(2001－2010年)》之后，国务院于2011年又颁布了《中国儿童发展纲要(2011－2020年)》(以下简称《纲要(2011－2020年)》)，该纲要是国内儿童权利保护领域较为综合、全面、理念进步的专门性文件，“国务院及地方各级妇儿工委负责纲要实施的组织、协调、指导和督促。政府有关部门、相关机构和社会团体结合各自职责，承担落实纲要中相应目标任务。”［17］在“儿童与社会环境”章节对儿童公共文化服务提出了较为细致、具体的要求，其主要目标包括:建成家庭教育指导服务体系;为儿童提供丰富、健康向上的文化产品;保护儿童免受网络、手机、游戏、广告、图书和影视中不良信息的影响。培养儿童阅读习惯，增加阅读时间和阅读量。增加县、乡两级儿童教育、科技、文化、体育、娱乐等课外活动设施和场所，坚持公益性，提高利用率和服务质量;每个街道和乡(镇)至少配备1名专职或兼职儿童社会工作者;90%以上的城乡社区建设1所为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的儿童之家;保障儿童享有闲暇和娱乐的权利等。为实现上述目标，《纲要(2011－2020年)》提出15条策略措施。2016年10月，国家统计局《〈中国儿童发展纲要(2011－2020年)〉中期统计监测报告》，其中与上述目标相关的监测情况为“儿童文化产品更加丰富。2015年，全国共有209种儿童期刊，3．7万种儿童图书，共出版儿童刊物5．4亿册，儿童音像制品2010万盒(张)，儿童图书5．6亿册，儿童图书是2010年的2．3倍。2015年，全国共有公共图书馆3139个，少儿图书馆113个，少儿图书馆藏书量由2010年的2159万册增加到3698万册，增长超过70%。公共图书馆中有少儿文献7371万册，增长一倍多。全国少儿广播节目播出时间21．8万小时，少儿电视节目播出时间46．4万小时，动画电视节目播出时间30．9万小时。2015年，全国未成年人参观博物馆达2．47亿人次，比2010年增加一倍多。”［18］鉴于《纲要(2011－2020年)》在组织机构、执行力度、职责划分等方面的局限性，从执行情况看，部分目标尚未落到实处，存在部分责任主体不明确，任务落实错位或不到位等情况。通过上文分析可知，目前相关法律法规以及规范性文件具有一定的数量，《纲要(2011－2020年)》等综合性文件出台，在一定程度上促进了儿童公共文化事业的发展。但是，1995年以后，《未成年人保护法》分别于2006年和2012年进行两次修订，《中华人民共和国义务教育法》分别于2006年和2015年两次修订，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》于1999年通过实施、2012年修正，而儿童公共文化服务领域专门的法律法规、政策和规范性文件近二十年来鲜有出台或更新，或仅限于部委工作意见等层面，如2010年《文化部关于进一步加强少年儿童图书馆建设工作的意见》等，较难全方位地、与时俱进地指导基层工作。

4在公共文化密集立法宏观语境下，儿童公共文化立法有待专列和细化

近期出台的两部公共文化法律法规中，对未成年人都有一定程度的关顾。《公共文化服务保障法》，第九条，“各级人民政府应当根据未成年人……等群体的特点与需求，提供相应的公共文化服务”;第三十一条，“公共文化设施开放收取费用的，应当每月定期向中小学生免费开放”;第三十六条，“地方各级人民政府应当根据当地实际情况，在……以及留守妇女儿童较为集中的农村地区，配备必要的设施……”;第三十八条，“地方各级人民政府应当加强面向在校学生的公共文化服务……”。《公共图书馆法》，第三十四条，“政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域，根据少年儿童的特点配备相应的专业人员，开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动，并为学校开展有关课外活动提供支持。有条件的地区可以单独设立少年儿童图书馆。”《公共文化服务保障法》注重服务设施、免费和优惠等内容。《公共图书馆法》强调场地、工作人员和活动的专属性和专业性。但两法相关内容篇幅有限，表述都比较粗略。正如上述法律法规反复强调的，《公约》中要求，提供“与儿童年龄相宜”的游戏和娱乐活动……;《未成年人保护法》要求，各级人民政府应当建立和改善“适合未成年人文化生活需要的”活动场所和设施……;《公共文化服务保障法》要求，各级人民政府应当“根据未成年人、老年人、残疾人和流动人口等群体的特点与需求”，提供“相应”的公共文化服务。《公共图书馆法》规定，政府设立的公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域，“根据少年儿童的特点配备相应的”专业人员……。在公共文化设施和服务按规定向公众免费或优惠提供的大背景下，未成年人公共文化服务不仅满足于免费服务的现状，还需要在软服务上、在适用性上、在质量上下功夫。

5关于儿童公共文化专门立法的建议

5．1看清机遇，将儿童公共文化立法或修正适时推进文化立法视野。目前，我国文化立法正在驶入快速路。近两年来，电影产业促进法、公共文化服务保障法、公共图书馆法相继出台并实施，文化建设初步走上了法治轨道。同时，多部文化领域法律正在起草或修订中，如文化产业促进法列入全国人大立法规划，著作权法修订已经列入本届全国人大立法规划，文物保护法的修改已经提上日程，文化市场的立法正在研究。［19］文化立法的快速发展为儿童公共文化立法提供了极佳的背景和机遇，相关机构、部门、从业人员等应该为此积极呼吁，在公共文化领域落实儿童优先和儿童利益最大化等原则。5．2找清位置，摆正儿童公共文化立法与其他儿童相关立法的关系。在《公约》进入我国前后，大陆地区经济发展水平不高，法律法规不健全，国家积极制定并及时修正与儿童基本权利密切相关的多部法律。但法律法规建设、儿童权利保护工作不能一蹴而就，需要循序渐进的过程。目前，教育、生存、防侵害等基本权利能够获得较完备的法律体系保障，随着国民经济水平的日益提高，儿童文化艺术需求逐渐凸显，儿童公共文化服务立法或修正将有必要进入议事日程。具体做法可以是启动全新的儿童公共文化立法工作，或重新指定牵头单位，研究讨论修订1995年国家教委、文化部、国家体委、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国科协联合颁发的《少年儿童校外教育机构工作规程》。5．3分清层次，权衡不同法律形式的有效性和可行性。我国的法律形式有宪法、法律(狭义)、行政法规、地方性法规、行政规章(包括部门规章和地方规章)、民族自治条例、单行条例、特别行政区法律、国际公约。现行的公共文化立法，有法律层面的《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等，同时也有法规层面的《公共文化体育设施条例》《博物馆条例》等。儿童公共文化立法在追求层次高、效力高的同时，也要考虑上位法的制定难度和下位法的灵活性与可行性。5．4理清思路，根据适用情况适当分类和整合。根据前文关于未成年人和儿童的定义，儿童公共文化服务相关法律法规和规范性文件所需覆盖的儿童从出生起至18岁，年龄跨度较大，生理和心理发展程度差距大。同时，《公共文化服务保障法》所称公共文化设施包括图书馆、博物馆、文化馆(站)、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆等十余类，各类设施所提供的儿童公共文化服务内容众多并存在交叉。因此，儿童公共文化立法规划起草的第一步，应明确集中立法或分机构立法、分龄立法等具体形式。5．5摸清现状，立法内容体现融合性、前瞻性和可观测性。儿童公共文化立法是复杂的问题，既要保持在关键问题上与大陆地区现有法律体系的一致性，又要具有未来发展方向预判的前瞻性，同时，为了法律法规或政策性文件等的效力充分发挥，条款落到实处，立法内容应具有可观测性。只有科学立法、民主立法，才能充分保护儿童权利。

作者:史拓 单位:广州少年儿童图书馆