生态文明湿地立法考量

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一、问题的提出

报告指出，坚持人与自然和谐共生，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。而作为与海洋和森林并驾齐驱的全球第三大生态系统的湿地，是集水资源、土壤、气候等多种环境要素为一体的孕育者，有着丰富的自然资源和生态价值。因此，为了实现“建设美丽中国”的伟大目标，在举国探讨生态文明建设和体制改革的道路上，离不开对于中国湿地保护立法的研究。

二、中国湿地保护的相关政策和法律制度现状

中国自1992年加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》以来，对于湿地的重视程度和保护力度都在不同程度得到了体现。2003年国家林业局等9个部门共同编制了《全国湿地保护工程规划》;2013年3月国家林业局颁布《湿地保护管理规定》，成为我国首部国家层面的湿地保护部门规章;2014年《环境保护法》修订，将湿地以独立自然要素的身份进行规定;2016年3月《湿地保护条例》被国务院列入立法工作计划，由林业局起草完成，但目前还并未出台公布［1］;2016年12月国务院办公厅公布了《湿地保护修复制度方案》，细化了湿地修复的具体措施;2017年11月国家林业局从新修订了《湿地保护管理规定》，明确全面保护的方针，对临时占用的湿地实行限期生态修复。自2003年8月1日《黑龙江省湿地保护条例》开始实施起，到2018年7月1日《海南省湿地保护条例》为止，15年间有27个省份出台了地方湿地保护条例。而没出台湿地保护条例的部分省份也通过湿地保护修复制度方案、湿地自然保护区和湿地公园专项管理规定等文件作为湿地保护的依据。地方法规除了各省的保护条例，还包括管理办法和管理条例，如:《福州市湿地保护管理办法》、《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》等都是针对当地具体问题而设定的实施办法，以求更好的指导当地实际湿地保护工作。

三、生态文明视野下阻碍中国湿地立法的法律因素

虽然我国近些年在环境保护工作中的积极作为，一定程度上放缓了湿地退化的速度，但仍存在着诸多与生态文明发展需要不符的因素，从而阻碍了湿地保护工作的具体开展。(一)滞后的湿地立法理念不能适应生态文明体制改革的需要第一，对生态价值理念的认同存在偏差。目前现有立法中，不能从本质上认同湿地自身的生态价值，更多的是侧重如何开发和利用湿地实现更多的经济效益，这就导致在实践中对“尊重自然、顺应自然、保护自然”的贯彻出现了偏差。如:《陕西省湿地保护条例》第24条规定，仅需要有湿地占用方案并且通过环境影响评价的重要建设项目即可改变天然湿地的用途。这种以经济为中心的立法理念，与生态文明发展理念是相悖的，应结合生态文明体制改革的理念，确立自然价值、自然资本的湿地立法新观点。第二，缺乏统一、整体保护的思路。山水林田湖是生命共同体，这一理念已得到了广泛的共识，因此应在尊重自然规律的前提下，实行全面性的协同保护。而在实际湿地立法中，却将湿地生态环境分割为水利、农业、土地等不同的生态资源进行保护。如《湖南省湿地保护条例》第5条将湿地保护的职责划分到林业、农业、渔业、水利、环保等部门［2］。这种看似高效化的分割模式，实际上打破了环境要素的完整性和平衡性。生态文明不仅要承认存在于自然客体之间的关系，而且要把物种的整体和生态系统的共同体看作核心的关注点［3］。(二)国家层面湿地立法的缺失阻碍生态文明建设湿地在国家宏观层面的规范性文件主要是:国家林业局颁布的《湿地保护管理规定》和国务院办公厅的《湿地保护修复制度方案》。从立法性质来看，两部文件分别属于国务院部门规章和中央政府公文;在具体适用中具有法律效力较低等问题。我国湿地类型众多，在管理上分别由不同的部门针对其相应的部分进行管理;而目前林业部门的规章对其他部门的管理不具有约束力，上位法的缺失导致了我国湿地生态环境保护工作的整体混乱。因国家层面立法的缺失，地方湿地立法保护起到了主要作用的同时，在相关规定上也出现了湿地定义和范围模糊不一、保护目标不明确、内容杂乱零散和缺乏实际操作性等问题。如部分省份将湿地定义为“常年或者季节性的潮湿地域”;而部分省份却定义为“常年或季节性积水的区域”。可知，各省对于湿地的定义存在着很大的差异，这也将导致我国各地对于湿地保护范围的不同。法律作为具体实际操作的指导方针，出现的问题都是阻碍湿地部门工作开展因素，是制约生态文明发展的绊脚石。因此，不论是宏观层面大方针的部署还是地方湿地具体的管理工作都缺少国家高位阶法律的统筹指引。(三)落后的湿地管理体系不能适应生态文明体制改革步伐我国环境管理体制在横向关系上实行“统一管理与分部门负责相结合”，在纵向关系上实行“以块为主”体制，严格按照行政区划设定相应的环境保护部门，属于同级人民政府的组成部门［4］。湿地管理体制基于此模式下，以林业部门进行综合协调，其他部门如国土资源、环保、水利等部门进行职权范围内进行监管配合。这样的管理模式表面上看节约了政府资源，各部门利用自身优势实现了对湿地的全方位保护;但在实际操作中却出现了部门之间相互推诿，生态环境管理混乱等问题。《生态文明体制改革总体方案》中提出，将散落在其他部门的环境职责集中到一个部门进行统一管理和监督。党的报告上也提出“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管结构”的“环保大部制改革”计划。并于2018年3月17日上午，在十三届全国人大一次会议上表决通过了国务院机构改革方案，针对自然资源保护和生态环境问题，整合原环境保护部、国土资源部、水利部、农业部、林业局等其他部委，组建了自然资源部与生态环境部。在“环保大部制改革”的背景下，探索新的湿地管理模式以适应生态文明体制改革。

四、生态文明视野下中国湿地保护立法的完善

(一)遵循生态文明体制改革理念进行湿地立法。生态文明体制改革理念在《生态文明体制改革总体方案》中做出了阐述，具体可以概括为，在发展中应该认识到生态环境的内在价值，做到发展和生态保护的相统一，明确生态环境是一个整体，在探索与尊重中摸清自然生态的内在规律并予以充分利用。湿地作为生态环境中的重要组成部分，湿地立法应紧密结合生态文明体制改革的理念，将生态文明体制改革充分融入到湿地立法工作中去。第一，应该深刻认识到湿地作为重要的生态系统，所具备的不可替代的价值功效。在发展的过程中更应注重协调好保护和发展之间的关系，在尊重湿地生态环境的资本和价值下，顺应湿地环境的自然规律。明确保护自然就是增值自然价值和资本的过程，也是保护和发展生产力。为此，在湿地立法中我们更应该将生态价值放在首位。避免发生为了建设项目而随意占用湿地的情况;对于不得不占用湿地的问题，应对占用的生态价值进行考量和估价，为湿地争取合理的回报和经济补偿。在湿地立法中应严格控制占用湿地、改变湿地用途的行为，对于使用的情况应该进行严格监控，并对相关个人、单位或组织收取同等价值的经济补偿，用于恢复和治理湿地。第二，应树立统一、整体保护的理念。2016年12月公布的《湿地保护修复制度方案》中明确提出，要将全国湿地纳入保护范围。而目前在我国的大部分立法主要存在着不能将现有资源看成一个完整的生态系统以及不能对全国湿地进行全面保护的问题。针对这个问题，湿地立法可以参考其他部门法的立法模式，针对湿地保护，可以从湿地污染防治、湿地生态保护及湿地资源管理等角度进行相关立法。在地方湿地保护条例中除了加大对于湿地内野生动、植物的保护外，还应对周边区域以及水域等与其相关的自然资源进行相关规定，即注意自然资源的流通和联系性，对生态整体进行保护。应按照生态系统综合管理的理念构建湿地法律;运用社会学、经济学等多种手段结合当地各种环境要素，形成相互协调的法律制度。其次，应该避免像《辽宁省湿地保护条例》中出现的，只规定向重要湿地引进物种和施放防疫药物的审批和监控，而对其他天然湿地的情况未予以规定的现象。在湿地的立法保护工作中应纠正这种思想，中央在相关立法中应该加强法律法规的正确引导;地方在湿地立方工作中应该衡量掌控区域内的湿地具体情况，将资源进行合理的分配，确保湿地保护工作的全面进行。(二)推动符合生态文明建设需要的国家层面湿地立法出台。中国湿地面积广阔，相较于其他生态系统，得到的关注却较少。笔者认为在国家层面的湿地立法构建上，应制定《中华人民共和国湿地法》(以下简称《湿地法》)。法律是除了宪法之外的最高位阶规范，制定《湿地法》可以引起各部门及公众的重视，从意识形态上认识到湿地对于生态文明建设的重要性;其次，法律的制定流程和内容更为严谨和规范，对于湿地的定义、使用、保护和监管等方面能做出更为准确且具有实际操作的指导。再者，《湿地法》的出台可以更好地统筹协调相关部门的工作，使目前的湿地保护管理工作更具备可实际操作性。在《湿地法》出台前，尽快颁布《中国湿地保护条例》是尽快解决上位法缺失的最好途径。为具体的做好湿地保护和管理工作，更好的适应生态文明建设发展的需要，笔者认为，对于国家层面的湿地立法都应在以下几方面进行相应规定。第一，应确定统一的湿地概念。湿地概念的选择上，应结合我国湿地自身特点，尽可能多的将中国范围内各类型湿地都概括进“湿地”概念里。因此，从形式上，在对“湿地”的定义中既通过特征描述对湿地范围作出准确的概括，同时通过具体列举湿地类型的方式更加直观的呈现湿地的范围类型。整合我国湿地总体情况，从生态整体角度进行相关定义和保护，笔者认为可以将湿地定义为:是指具有重要生态调控功能的常年或季节性的淡水、半咸水、咸水的水域(积水)地带，以及低潮时水深不超过6米的水域，既涵盖沼泽、滩涂、泥炭地、珊瑚礁、滨海、湖泊、洪积平原、草甸及冰川等自然生态系统，也包括水库、池塘、水稻田、虾池、盐池、沿海养殖地等人工生态系统。第二，应确保内容体系完整。除了包括总则、湿地规划、湿地保护、管理监督、法律责任和附则外;还应就现行法律法规中散见于其他部门法中涉及湿地的内容进行评估和整理，将对湿地保护具有统筹指导性的内容进行梳理归纳。例如，在湿地立法上，应结合《湿地保护修复制度方案》确定湿地修复的主体、权利义务、修复资金来源以及修复的方案等内容。同时，还应该针对焦点问题予以关注和回应。作为国家层面、具有指导意义的上位法，应结合生态文明体的内容以及目前的试点情况，确立权属清晰的湿地资源产权制度、落实生态文明绩效评价考核和责任追究制度、完善湿地生态效益补偿制度等目前湿地保护存在的重点、难点和热点问题。(三)探索“环保大部制”背景下构建湿地管理新体系。“环保大部制改革”是指，为了实现对山水林田湖的统一保护和修复，国家对原有的环保部门进行整合，形成自然资源部和生态环境部负责我国国土内的所有自然资源和生态环境。湿地管理体制的探索离不开国家机构设置的探索。统一、完善的管理体制不是一蹴而就的，应结合现有国情和实际情况，通过试点观察的形式，有序探索并推进。2018年3月的《深化党和国家机构改革方案》中指出，由自然资源部负责湿地等资源调查和确权登记管理职责;生态环境部负责拟定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作。相较于原有模式，“大环保机制”解决了之前交叉管制、多头监管和“碎片化”的管理问题，将职责整合，更有利于集中、综合、全面的管理环境问题。湿地管理体制改革应及时调整步伐，结合生态文明体制改革的要求，积极探索湿地管理的新模式。具体到湿地的管理上，目前仍是由国家林业和草原局负责全国湿地保护工作。可以在其下设湿地管理处，负责全国湿地规划、监管和协调与湿地相关的工作。一方面是独立办公可以单独、集中地处理湿地问题，避免与其他资源混同处理，提高湿地管理效率;其次，节约行政资源的同时，便于领导地方湿地管理工作的开展。随着党和国家机构改革的深入，地方也会逐步推进“大部制改革”计划。可以在地方设立与国家自然资源部和生态环境部对应的厅、局级单位，并实行垂直领导，独立于同级人民政府。如此，间接的扩大资源环境部门的行政权力，避免因地方保护主义而形成的只重发展而忽视环境的情形。在各层级的资源管理部门可以单独设立湿地保护的相关管理处，专门负责各层级的湿地保护管理监督工作。针对目前对于湿地执法机构执法不严、违法不究的情况;应该在立法上认可环境执法机构查出违法行为的职权。确保各级资源生态部门能够切实有效的对湿地进行管理工作。针对重点湿地和湿地公园，应尝试由基层成立的湿地机构进行专门管理的方式，如新疆的玛纳斯国家湿地公园就由该县成立的湿地公园管理机构进行专项、重点的“看管”。对湿地保护管理体系的建构离不开党和国家的强力支撑，因此在国家机构变革之际，对湿地管理体系的探讨必须结合国家“大部制改革”，在改革中抓住机遇，取精华去糟粕，探索构建适合中国湿地管理的新模式。

五、结语

如何更好的保护湿地生态环境、充分发挥其生态价值，是我国乃至全球治理生态环境的一项重要举措。在生态文明体制改革的大背景下，湿地立法应紧跟时代步伐，结合国家“大环保机制”，在湿地立法理念、管理体系和法律责任上做出相应的改进，并积极推动国家层面湿地立法的出台和颁布，以形成完善的湿地立法保护体系。

参考文献:

［1］潘佳，汪劲．中国湿地保护立法的现状、问题与完善对策［J］．资源科学，2017，(4)．

［2］范伟，邓搴．我国地方性湿地保护立法的现状反思与完善路径［J］．华北电力大学学报，2017，(2)．

［3］张小平．全球环境治理的法律框架［M］．北京:法律出版社，2008:93

［4］陈海嵩．生态文明体制改革的环境法思考［J］．中国地质大学学报，2018，(2)．

作者:赵英杰 陆宇菲 单位:东北林业大学