自然资源综合立法分析

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自然资源法是调整自然资源权属关系、流转关系、管理关系和其他关系的法律规范的总称。自然资源具有经济性、整体性、综合性和生态性的特征,这就要求有综合性的法律对其各种关系加以调整。人类社会主要关注生存环境、农业生态环境和自然景观环境三个方面,这三种环境都与自然资源利用密切相关。自然资源监管的有效性，主要仰仗立法，也倚重执法、监督和司法，需要多方目标一致密切配合。

1自然资源综合立法是新时代的新要求

调整自然资源的法律经历了从经济优先到经济与生态环境并重的立法理念转变。一些学者呼吁生态环境优先，这种呼吁或可成为将来的立法现实。当下的自然资源立法，主要应适宜规范对象的综合性特征，不仅要体现生态环境保护的理念，要经济效益和生态效益并重，还应形成一个结构科学合理、内容充实完备、效力层次分明的法制体系，保障人与自然协调发展。1.1综合立法适应体制改革大背景。生态系统的整体性要求实行资源综合管理，但是对单项资源实行个别管理也是十分必要的。各管理部门的管理活动应当在不同层次得到全面的协调。在基础管理、权属管理、利用管理等各个方面协调各单项资源管理部门的管理活动。实现“归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效”，是新时期自然资源管理的目标。2018年自然资源部成立，标志着中国的自然资源监管由相对集中走向了全面集中。另外，成立了生态环境部，把生态保护显性化，与环境保护统筹考虑。按照《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，自然资源部具有19项具体职能，设部长1名(兼任国家自然资源总督察)，设9个督察局，督察管理，查处案件。内设机构25个，包括调查监测司、确权登记局、所有者权益司等。其中自然资源开发利用司，负责市场监管，节约集约利用。这表明，新时期的自然资源管理要讲究综合性，综合立法、综合规划、综合调查、综合执法。改革源于对以往教训的汲取，对自然资源特性的顺应，对公众日益增长的环境质量要求的回应，以及对生态退化的警醒。自然资源部的角色设定，是具有所有、管理和监督多重职能的部门，资产性管理和资源性管理都需要重视。现有的法律制度并没有对自然资源所有权的行使方式、权利内容等做出明确的规定，自然资源部统一行使所有权和履行监管职责都需要进一步的制度规范[1]，需要尽快进行立法规划、立法调研和法规拟定，增强立法供给。1.2综合立法反映法制建设成熟度。一国法制建设的轨迹，总是从单项散乱立法向综合统一立法过渡，我国自然资源领域已经到了综合立法的历史阶段。我国自1984年制定第一部自然资源单行法《森林法》以来,各种单行资源法已经形成法群形态的自然资源法律体系框架。但是,法群成员之间存在很多的不协调，不能适应自然资源开发利用的严峻形势。现在与各项单行法相配套的行政管理体制已经改革，行政职能发生了根本转变，更是迫切需要进行统一综合立法与体制配套，最终建立使用与保护并重的综合立法模式。1.3自然资源领域法律体系内部存在冲突亟待完善。目前，我国的自然资源法体系已经形成，它以《宪法》为基础，以《环境法》中的相关资源法为原则，以单项法为主干，以大量行政法规、地方法规和行政规章以及国际条约为补充。但是，法律体系内部存在严重冲突：一是各自然资源单行法之间的冲突，包括概念界定、统计口径、污染标准、相互协调等诸多方面。比如，法律、条例提出的8种规划分别由7个部门进行编制，但编制时序错乱。8种规划应有28种协调关系,而3个法律、条例中只提到10种,遗漏了18种[2]。二是环境法与资源法之间的冲突，各自本位导致法条抵触。另外，还存在立法碎片化、目标差异化和生态缺位化等问题。我国实行自然资源绝对公有制，通过《物权法》设立自然资源用益物权来调整对自然资源的占有、使用、收益和处分。但由于民法上的用益物权仅可设立于对物的非消耗性利用之情形,导致了法理逻辑上的矛盾。对自然资源管理事实是，国务院分级授权地方各级政府行使国家所有权，形成了“单一代表，分级行使”的现实模式，在综合监管不力的境况下，自然资源国家所有事实上成了“地方所有”“部门所有”，甚至某些领导干部所有[3]。此外，自然资源分配领域的不公问题也十分突出，成为政府主要的财政工具,这也是导致资源过度开发利用的主要原因。1.4国外自然资源立法实践可供借鉴。世界自然资源立法的发展演变，经历了从征服主义到可持续发展再到生态保护的过程。19世纪以前自然资源的法律内容表现为诸法合体的法律中关于资源物权的规定,从属于民法。19世纪初到20世纪50年代是单行法时期，以行业管理和资源管理为主要内容。20世纪60年代以后是体系化时期，生态科学和系统论的出现，提升了人类对自然资源的认识，生态系统的理念进入管理领域，一些先进国家采用了“多门类资源综合管理”的体制架构，管理适度综合，并结合资源产业发展理性，进行生态管护和生态利用。美国采用的是综合立法模式。美国2008年实施《综合自然资源法2008》（CNRA2008，公法110-229），其特点是“点授权”，即重视对自然资源合理利用的某类事项的授权，以点带面，综合管理[4]。美国自然资源立法将市场配置资源产权作为主要内容，坚持协调和多用途利用，资源管理与生态管理相结合，强调合理利用、环境保护和生态平衡。在美国50个州中有40个州采取了相对综合的自然资源管理体制。瑞典十分注意不同法律之间的协调，几乎每个法律都有与其他法律相互适用的条款。同时,还十分注重法律修改与实施时的过渡。1987年瑞典国会颁布了《自然资源管理法》，这是一部框架式综合性基本法律。该法律中有两个自然资源管理的基本原则：一是一般管理原则，应当选择可永续利用的方式，按照“干扰影响最小”原则尽可能防止显著改变资源特性；二是特殊管理原则，规定了在“特殊地区”(指在整体上具有自然和文化价值的重要地区)从事活动,必须对该区域的自然和文化价值无实质性“损害”[5]。

2自然资源综合立法创新设想

讲综合，离不开协同。综合不是乌合，不是混合，而是部分之间朝着统一方向的有序协同。自然资源综合管理，包括央地协同、府际协同、部门协同、官民协同等多层次、多向度的协同机制。综合立法，还包含着公法与私法同体的意味，自然资源法发展至今，已经从传统单一的公法性质的管理法演变为兼具公法、私法双重属性的规范。为此，应当增加从民事角度对自然资源法律关系进行私法规制的力度，应推动以合理利用为原则，权责明确、处罚严厉的统一的自然资源法立法。2.1理念原则创新。立法理念形成立法的根本宗旨和基本原则。“人们凡欲主动从事某项重大事业，必先有某种理念形成于脑中。制定和实施法律是件大事，故预先必有某种理念，是为立法理念。”[6]自然资源立法的伦理基础,是从狭隘的人类中心转变为开明的人类中心即弱人类中心。非人类中心论包括生物中心论、生态中心论和资源中心论，前二者过于理想化，后者实质上与弱人类中心论相同，将生态论和人本理念融合，较为现实可用。自然资源系统管理理论包括三个层面的含义：一是坚持资源与生态环境为一有机系统，开发与保护是同一问题的两个侧面；二是坚持各种自然资源为一有机系统，各类资源相互影响；三是坚持中央到地方资源监管部门的垂直系统性，必须充分履行国家及其垂直派出机构对资源开发的直接监管职责。自然资源部需要横向协调与生态环境部的关系，在法规政策、数据标准、工作沟通和执法配合诸方面步调一致。自然资源立法是市场配置与国家干预的协调补缺。在注重市场配置资源的决定性地位的同时，法律制度必须能够有效防止与惩罚违反市场规则的越轨行为。国家作为社会公共利益的代表,应在资源保护与经济发展之间寻找最佳的平衡点。应区分行使所有权过程中涉及的管理权和监督管理权，所有权人和管理者需相互独立。2.2法律体系创新。自然资源法律体系应是一个在自然资源分类基础上,包含基本法、单行法和各种行政法规、部门规章、地方性法规,以相邻有关法律为补充的效力层次分明的有机系统。首先亟需有一部基本法。学者付英提出了较为完善的自然资源法律体系和基本制度安排，以及编制自然资源法通则的“分步走”思路，值得重视[4]。自然资源法律体系创新，具体来说体现在以下几个方面：一是将“可持续发展”基本原则入宪。《宪法》是其他法律的最高准则，应在宪法中明确可持续发展。这样，自然资源法律体系就有了宪法根据，符合了立法法的形式要求。在自然资源立法中贯彻生态经济理论，追求遵循自然界的生态规律和社会生活的经济价值规律二者的统一，树立生态可持续的资源观，就是对宪法要求的落实。二是制定自然资源基本法。以自然资源的共性为基础，采取相对全面、概括的形式，对自然资源法的立法理念、立法目的、基本原则、监督检查、法律责任等内容进行一个综合性和纲领性的规定，以统一的治理理念来统筹自然资源单行法的立法。三是制定农业自然资源综合管理法。土地等地表资源要素是自然资源的基干，也是农业生产的基础。农业自然资源综合立法，应贯彻统一规划、多目标开发和综合利用的原则，保持自然生态平衡的原则，防止农业面源污染的原则。当前农业资源管理部门资源立法日趋齐全，但在实施过程中也暴露出法规自身以及法规之间的一些问题,主要是缺少综合性管理法规。四是制定国家公园法。兼顾社区发展是国家公园的要义之一。保护优先是必须的，如何兼顾社区发展，一园一策、科学精细的制度设计，是未来国家公园制度探索的重点。2017年中央印发的《建立国家公园体制总体方案》，提出了分级统一管理原则，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责，为立法奠定了基调。五是在《物权法》中引入资源保护制度。这是现代物权法的重要发展趋势。传统物权制度以实现物之经济效益最大化为目标,忽视了人与自然界的物质循环、能量流动与信息传递关系，导致因为物权制度本身的原因而损害自然资源。立法解决资源的生态价值保护问题，须有物权法对自然资源生态价值的承认，须有环境法与民法的协调与沟通。六是制定《国有资产人大监督法》。国有资产关涉重大民生问题和国家财政充裕度问题，最高权力机关的监督必不可少，而且需要监督有效。人大监督立法可以规定，在人大常委会财经委设立国有资产监督委员会，专司监督职责。2.3立法模式创新。应考虑自然资源是一类完全新型物权，建构自然资源物权化的二元立法模式,在尊重自然资源原始公有的前提下,以非消耗性利用和消耗性利用划分为基础,设立用益物权和所有权,理顺自然资源物权化的法理关系[7]。在承认国家或集体原始取得的基础上，实现作为交易客体的特定部分自然资源的所有权移转。对于宪法上的自然资源公有制，可以解释为仅限于要求原始公有，而不要求继受公有。现实中早已是这样的局面，理论上回避造成了实务的混乱。实际上，对于消耗性资源设立所有权并没有后患，所有权会因为物的消耗而自然灭失。同时，也可以从外部性角度对国有自然资源进行划分，将其分成经营性资产和公益性资产。公益性资产重在保护，也可分级适当经营。对于公共领域的自然资源，应当保证公民能够合理地、平等地使用。这需要因事制宜，进行混合型管理[8]。2.4基本制度创新。学者付英认为，自然资源有8项基本制度可以入法：产权制度，空间规划制度，用途管制制度，严格保护制度，节约集约利用制度，有偿使用制度，生态修复与补偿制度，执法监督制度[4]。笔者根据自己的理解，列举以下制度项目，与前者有重复也有区别。(1)税收制度补足税种完善税率。目前我国资源税尚未完全与大宗商品的高利润挂钩，这造就了一批自然资源业界的超级富豪，他们一掷千金的消费不仅令国人乍舌，也让世界瞠目。2011年国务院决定，将原油和天然气资源税改为从价征收，2015年起稀土、钨、钼资源税从价计征。但这还远远不够，还需要进一步提高资源税税率，并尽快普遍实行从价计征。(2)处罚制度依据成本核算。惩罚性条款是法律法规得以执行的重要保障，在惩罚力度上应当使违法者经济利益在惩罚面前缺乏吸引力。然而,现行自然资源立法中的惩罚性条款规定存在处罚标准过低、条款缺位等诸多问题，比如：高污染企业的废水处理，每吨废水的治理成本与偷排废水每日的净收益相比,差异悬殊，但对此行为的最高罚款限额毫无威慑力。防止污染需要高投入,检测环境也需要高科技，守法成本较高，执法成本也高。比如,建设配套的治污排污设备,少则投入数十万元,多则需要投入数百万甚至数千万元。惩罚力度不够,造成了企业宁交罚款也不治污染的恶性循环。在处罚方式上应当多样性，比如,剥夺或限制自然人从事某种职业的资格、相关职务的晋升资格等等。对于资格限制，应有类似竞业禁止的规定，把限制扩展到相关行业。对于追究领导责任的免职、撤职，应该规定禁止复出的时间限制，至少两年内不能担任相同级别的职务，否则等于未受处罚。(3)规划制度一张图平衡协调。中央已经要求建立全国“一张图”的空间规划体系，统筹国土空间保护和利用格局，尚需配套制度予以落实。需要注意的是，这个综合规划既要体现国家发展战略和保护格局，又要平衡地方发展诉求。综合规划需要充分考虑各界各地区诉求，确保发展与保护、全局与地区的平衡，所以，最好由全国人民代表大会进行审议，把好这一重要关口，守住源头。(4)资产核算制度涵盖多元价值。自然资源资产核算，是合理利用的重要基础，也是领导干部离任审计的重要依据。资产核算以资产统计为基础，自然资源部应与统计部门充分协调，统一数据口径，探索更全面更合理的价值量评估方法。价值量的评估应当涵盖多元，既包括经济价值，也包括生态价值、社会价值和文化价值[9]。(5)资产负债制度如实反映变量。应改进和完善《自然资源资产负债表编制指南》，突出核算重点，注重质量指标。应通过自然资源资产负债表如实反映自然资源的存量水平及核算期内变化状况，动态反映资产数量，关注资产质量演变，警示由量变到质变的数值节点。(6)生态补偿制度彰显整体公平。一是建立区位生态补偿机制，通过一般性财政转移支付弥补税收损失，对农民以直接经济损失、未来可期利益和生态投资成本等为依据进行经济补偿；二是建立生态建设补偿机制，给予农村污水处理、农村垃圾处理、产业结构调整补偿和生态重建价值补偿；三是鼓励“造血型”生态补偿模式，帮助生态保护区发展生态经济，提高生态保护区的自我发展能力。(7)损害赔偿制度威慑违法行为。2015年12月《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提出，到2020年，力争初步构建责任明确、途径通畅、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。有赔偿才会少损害，加重赔偿才能威慑故意损害。(8)信息公开制度助力公益诉讼。自然资源管理，尤其要重视信息公开和公益诉讼。知情权是正确进行行为选择的前提。必须保障公民获知自然资源资产被保护和使用情况的权利。管理部门有义务为公众提供自然资源资产信息，有义务支持公益诉讼。(9)执法监督制度保障监管有效。在自然资源管理方面，过去大多是通过行政行为而不是通过法律手段,缺少针对相对人的行为规范和对执法行为的有效监督。应立法清晰界定相关机构的监管职能和地方政府的使用权人地位。以统一规划为基础，用途管制为重点，日常监测为手段，注重应用先进技术，实施资产负债管理和领导干部离任审计等制度，最大限度地提升监管有效性。一是立体管控强技术。制度文明的进步在很大程度上仰仗科技的进步。自然资源监管应当加快人工智能、大数据和航空遥感技术在资源调查、评价、监测和预警方面的应用。应整合各相关单位的技术手段，尽快建立自然资源资产数据共享平台，运用地理信息系统（GIS）技术、遥感（RS）技术和全球定位（GPS）技术（简称“3S”技术），进行数据的实时更新和对象的立体管控[10]。二是过程监管重落实。过去的自然资源监管，主要手段是行政许可，按照载体使用许可、载体产权许可、产品生产许可三个阶段展开，对过程的监管较弱。未来监管应从单纯重准入向同时重过程和重结果转变，打造全流程监管制度体系，特别要把过程中的动态监管落到实处。对监管效果的评价，应从重数量向重质量转变，多设计质量评价指标，比如，废弃矿场再利用比例等。三是审计监督明责任。审计是问责的依据。根据中央部署，2018年起领导干部自然资源资产离任审计由审计试点进入到全面推开阶段，有很多配套性的问题需要解决。任期审计制度尚未规划，说明这一领域的审计监督还处于初始阶段。审计监督是否有力有效，还取决于最高决策层的重视程度。在积极的方向上，法治和人治是相辅相成的。根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，领导责任承担包括决策责任、执行责任与监管责任。监管责任具体包括资产开发监督、资产管理和维护公共利益。对领导责任的综合量化难是离任审计的一大难点。首先应剔除上位法的责任和上级领导的责任，考量客观方面产业转移的大背景，这个需要实践探索。其次应考量领导在本岗位的责任，这个更多地需要技术介入。审计监督还需要在以下几个方面改进：一是创新审计工作模式，环境审计与经济责任审计相结合。二是审计结果公告，官网上应当公布审计结果，并应高效利用媒体，公示于全社会。三是提升审计人员专业能力，培训自然资源学、自然地理与资源环境、自然资源管理、植物学、生物学、环境工程学等专业知识和综合分析评定能力。需要建立高质量高效率培训制度和宽领域遴选制度，弥补现有人才和能力的差距，同时可聘请第三方参与。四是地方立法填补漏洞。2017年《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》不尽完善，如缺乏具体定责指标、评定体系、追责依据、资产监管范围、资源损害赔偿标准等[11]，可在地方立法层面进行补缺。五是建立科学的审计评价标准体系。依托自然资源资产负债表,建立通畅的数据采集渠道。应以政策审计、项目审计、资金审计、法规执行审计、监管审计以及报表审计作为基础。四是人大监督需问责。人大监督立法应对听取专项报告作进一步细化规定，明确人大可以自主选取专项报告的议题，要求政府就关键环节，或重大项目等重大问题作专项报告。应规定人大在听取报告中可以采取的处置措施及法律效力[12]。人大监督不力通过典型案例可见一斑。比如2009年由国家海洋局下达通知肇始的地方围填海闹剧。《监督法》和《企业国有资产法》对人大听取专项报告的听取程序的效力等都缺乏具体规定，因而实践效果差；没有规定人大质询的法律后果及人大在质询中可采取的处置措施，质询权权威性弱。应当将政府行使自然资源国家所有权的以下几个方面规定为人大监督的重点：第一，规范性文件的审查和备案。第二，国有自然资源配置。第三，自然资源有偿使用制度的执行情况，审查地方政府是否以行政管理代替产权管理。第四，国有自然资源收益的部自然资源资产离任审计规定(试行)》不尽完善，如缺乏具体定责指标、评定体系、追责依据、资产监管范围、资源损害赔偿标准等[11]，可在地方立法层面进行补缺。五是建立科学的审计评价标准体系。依托自然资源资产负债表,建立通畅的数据采集渠道。应以政策审计、项目审计、资金审计、法规执行审计、监管审计以及报表审计作为基础。四是人大监督需问责。人大监督立法应对听取专项报告作进一步细化规定，明确人大可以自主选取专项报告的议题，要求政府就关键环节，或重大项目等重大问题作专项报告。应规定人大在听取报告中可以采取的处置措施及法律效力[12]。人大监督不力通过典型案例可见一斑。比如2009年由国家海洋局下达通知肇始的地方围填海闹剧。《监督法》和《企业国有资产法》对人大听取专项报告的听取程序的效力等都缺乏具体规定，因而实践效果差；没有规定人大质询的法律后果及人大在质询中可采取的处置措施，质询权权威性弱。应当将政府行使自然资源国家所有权的以下几个方面规定为人大监督的重点：第一，规范性文件的审查和备案。第二，国有自然资源配置。第三，自然资源有偿使用制度的执行情况，审查地方政府是否以行政管理代替产权管理。第四，国有自然资源收益的分配和使用情况。目前分配不公和使用不合理的问题依然十分突出。应解决透明性、公平性、全民共享、财政支出结构合理性问题。人大监督立法应重视公共利益的评判程序，防止政府将国有自然资源地方化、部门化。五是社会监督重参与。应构建有多元主体参与的共同治理体系，其主体应当包含政府、市场和社会。社会公众包括社会组织，他们是自然资源开发利用的受益者，更是开发利用后果的直接承担者，因此公众的参与十分必要。公众参与的热情也是法律得到良好实施的重要保障资源。首先，需要在立法层面对于社会组织参与自然资源管理做出明确的授权，充分发挥志愿者作用。其次，需要对公众的监督意见及时接纳，有效反馈，使公众能够真正发挥独立第三方的监督作用。

作者:祁雪瑞 单位:河南省社会科学院