公共场所控烟立法思考

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委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上强调，要加强民生领域地方立法，坚持在发展中保障和改善民生，努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。健康是人的基本权益，卫生与健康是民生领域的重要方面。公共场所控制吸烟是促进健康的重要措施，老百姓感受比较直接、具体和真切，因而也是加强民生领域地方立法的重点方向。

一、总体情况

我国是《世界卫生组织烟草控制框架公约》的缔约国。这一公约是第一个关于控烟问题的全球性公共卫生公约，旨在向各缔约方提供一个控制烟草使用和烟草烟雾接触措施的框架，减少由此带来的健康、社会、环境和经济方面的破坏性影响。2003年5月21日，世界卫生组织召开第56届世界卫生大会，通过了该公约并供开放签署。2003年11月10日，我国签署了该公约；2005年8月28日，十届全国人大常委会第十七次会议批准了该公约；2006年1月9日起，该公约在我国生效。目前，公约有181个缔约方，覆盖了世界90%以上的人口，是联合国历史上最广为接受的条约之一。公约要求，各缔约方应采取有效措施，降低烟草需求，减少烟草供应，防止和减少烟草消费、尼古丁成瘾和接触烟草烟雾。公约第八条提出，各缔约方应采取立法、行政等措施，防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时包括其他公共场所接触烟草烟雾。从国家层面看，《“健康中国2030”规划纲要》提出，要“推进公共场所禁烟工作，逐步实现室内公共场所全面禁烟”“到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%”。全国人大常委会正在审议的《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》（一审稿）规定，公共场所控制吸烟，具体办法由省、自治区、直辖市制定。国务院拟制定《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》，但因各方面还存在争议，该条例仍未出台。目前，我国公共场所控烟立法的规定主要集中于地方性法规。

二、公共场所控制吸烟的地方性法规

截至2018年9月20日，我国关于公共场所控制吸烟的地方性法规有19部，其中，3部为省级立法，16部为设区的市立法。北京、天津、上海3个直辖市已经制定了省级控烟法规。石家庄等16个设区的市制定了关于控烟的地方性法规（见表2）。这16个市均为原较大的市。新赋予地方立法权的设区的市目前尚未出台控烟领域的地方性法规。从法规名称看，在19部已制定的控烟立法中，有6部法规名称为“控制吸烟”，5部名称为“公共场所控制吸烟”，7部名称为“公共场所禁止吸烟”；哈尔滨则以“防止二手烟草烟雾危害”为法规名称，旨在突出对不吸烟者健康的保护。从法规出台时间来看，14部法规制定或修改于2010年以后，本溪、淄博、成都、乌鲁木齐等4部法规制定于二十世纪90年代且目前未作修改，银川法规制定于2008年。据了解，重庆、浙江、广东、郑州、海口、张家口等省、市已将控烟立法列入立法工作计划。新修订的《杭州市公共场所控制吸烟条例》已于2018年8月经杭州市十三届人大常委会第十三次会议审议通过，将报浙江省人大常委会批准后公布实施。此外，新制定的地方政府规章《西安市控制吸烟管理办法》已于2018年7月由西安市人民政府第六十次常务会议审议通过，将于2018年11月1日起施行。

三、控烟范围

公共场所控烟范围主要由室内公共场所、重点公共场所的室外区域、政府临时划定的禁止吸烟场所三部分构成。19部法规按照控烟范围大致可以分为三类。一是最严格控烟标准。以北京、上海、深圳为代表，室内公共场所及部分室外重点场所全面禁烟。二是较为严格的控烟标准。天津、广州、福州、西宁、青岛、兰州、哈尔滨等控烟法规将室内公共场所划分为禁止吸烟区和限制吸烟区，并规定部分室外重点场所禁止吸烟。三是仅对部分室内公共场所作出禁止吸烟规定。主要是济南等9个城市，法规制定修改时间在1995年至2010年之间。（一）室内公共场所全面禁烟北京、上海、深圳的控烟法规中都有这样的条款：“公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟。”这是最严格的公共场所控烟标准，即所有室内场所一律禁止吸烟，既不采取列举形式限定场所范围，也不能以划定吸烟区等形式作出变通。北京控烟立法也因此被称为“史上最严控烟令”。上海则规定了“因特殊情况设置的室内吸烟室的具体要求，由市人民政府作出规定”这一例外条款，目前还未对设置室内吸烟室作出具体规定。深圳设置了公共场所禁止吸烟的过渡期，规定歌舞娱乐及休闲服务场所在2016年12月31日之前为限制吸烟场所，期限届满后禁止吸烟，目前已经实行室内公共场所全面禁止吸烟。（二）室内公共场所禁止吸烟与限制吸烟未采取公共场所全面禁止吸烟的地方性法规中，一般以列举的形式将公共场所划分为禁止吸烟和限制吸烟两类。限制吸烟的公共场所设置吸烟室或者划定吸烟区，在吸烟室或者吸烟区以外的室内区域禁止吸烟。1.禁止吸烟的场所。图1是北京、上海、深圳以外的16部地方性法规规定的禁止吸烟场所情况。尽管各地划定的范围、名称有所不同，但是可以归纳出以下四类机构是禁止吸烟的核心区域。一是教育机构的室内场所，即幼儿园、中小学等未成年人活动场所及其他教育机构。二是医疗机构的治疗场所，即诊室、候诊室、病房、挂号区等。三是公共交通工具内。四是公共文化服务设施的室内场所，包括体育馆、图书馆、博物馆等的室内场所。五是会议室等工作场所的公共区域。在上述“标准包”的基础上，各地将不同的“自选包”列入禁止吸烟范围，主要有机关、企事业单位、社会团体的室内工作场所（天津、青岛、兰州、西宁），电梯（广州、青岛、兰州、济南、郑州、杭州），风景名胜、旅游景区、公园的室内场所（天津、福州、哈尔滨），旅店、宾馆的大厅等室内公共区域（天津、广州、青岛）。值得一提的是，青岛将提供餐饮、住宿、休闲娱乐的室内公共场所、室内工作场所都列入禁止吸烟范围。2.限制吸烟的场所。天津、广州、福州、西宁、兰州、哈尔滨、杭州等8个市控烟立法中明确提出了“限制吸烟场所”这一概念。在限制吸烟的公共场所内设置吸烟室或者划定吸烟区，此外其他的室内区域禁止吸烟。图2是上述8市限制吸烟的公共场所的情况分析。可以看出，限制吸烟的公共场所一般包括宾馆客房，餐饮场所，歌舞、洗浴、休闲场所，机场及公共交通工具的室内等候区，室内工作场所等。这一范围与禁止吸烟的场所范围有所交叠。比如，机场及公共交通工具的室内等候区，天津、青岛等一些地方将其规定为禁止吸烟场所，福州、银川等另一些地方则规定为限制吸烟场所。（三）其他公共场所1.重点公共场所的室外区域。一些地方性法规对重点公共场所的室外区域作出禁止吸烟的规定，体现对未成年人、孕妇等人群的重点保护。图3是北京、上海、天津等10部对重点场所室外区域作出禁止吸烟规定的法规情况。可以看出，室外区域禁止吸烟的公共场所主要包括：（一）幼儿园、中小学校、少年宫、儿童福利院；（二）妇幼保健机构、儿童医院；（三）体育场、健身场的比赛区和座席区；（四）对社会开放的文物保护单位；（五）公共交通工具等候区域；（六）其他医疗卫生机构、其他教学区域等。2.临时划定禁烟区。一些地方还规定，政府可以根据举办大型活动的需要，临时划定禁止吸烟的室外区域。四、立法特点目前，我国关于控烟的地方性法规总体呈现出两个特点。缺乏专项的国家层面立法，各地自行立法的保护范围总体偏小。我国烟草专卖法、广告法、慈善法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、消防法等在各自调整范围内对控烟宣传教育、烟草包装、烟草广告、禁止向未成年人售烟、特定场所控烟等作出规定。但是，目前尚未通过关于公共场所控烟的全国性的法律或行政法规。1987年国务院制定的《公共场所卫生管理条例》中没有对公共场所禁烟作出规定；2011年卫生部制定的《公共场所卫生管理条例实施细则》中规定了“室内公共场所禁止吸烟”，但是因为缺乏上位法规定而未对这一禁止性条款规定法律责任。2014年10月，国家卫生计生委向国务院报送了《公共场所控制吸烟条例（草案送审稿）》，规定所有室内公共场所一律禁止吸烟；托幼机构、学校、妇幼保健院、儿童医院、体院场馆的观众座席及赛场区域、公共交通工具等候区等的室外区域全面禁止吸烟。在国务院法制办向有关部门、地方政府等征求意见过程中，各方对上述关于禁烟范围的规定争议较大，目前该条例仍未出台，也未列入国务院2018年立法工作计划。目前，我国公共场所控烟主要由各地自行制定地方性法规。已经制定的控烟法规，有的因为制定时间较早，禁止吸烟范围规定较窄，只能涵盖对未成年人、患者等的最基本保护，与社会发展水平不能完全适应。许多地方尚未制定控烟立法。31个省（区、市）中，有3个直辖市制定了关于控烟的地方性法规，其余28个省（区、市）还没有制定关于控烟的地方性法规。323个设区的市中，16个设区的市制定了控烟地方性法规，其余均未制定。虽然还有一些地方以地方政府规章、规范性文件的形式对公共场所进行了控烟，但总的来说还都缺乏立法层面的有效管控。云南、贵州、湖南等12个省及其下辖市没有控烟法规。法规实施取得一定效果，但总的来说执行存在难度。各地控烟法规实施以来，取得了一定效果。北京市政府的《2017年度卫生与人群健康状况报告》指出，《北京市控制吸烟条例》实施三年来，共处罚违法单位653家，处罚个人3292人；全市成人吸烟率由2014年的23.4%下降到22.3%，吸烟人群减少20万。另据报道，2017年，北京在室内公共场所工作的成人二手烟暴露率为20%，比2014年减少15.7%，减少二手烟暴露者280万。《上海市公共场所控制吸烟条例》修订实施一年来，禁烟场所对违规吸烟行为劝阻比例提高至46.6%，设置烟具比例下降至6.7%，无烟蒂场所比例上升至88.1%。另据报道，上海15岁以上人群2017年吸烟率为20.2%，较前一年下降了0.8%。深圳条例实施以后，53.2%的吸烟者明确表示吸烟量有所下降，并有14%正在尝试戒烟。虽然控烟法规的实施起到了一定效果，但是法规执行存在困难的新闻时常见诸报端。目前，各地法规对公共场所控烟的法律责任主要有对吸烟者个人和公共场所两种。法规赋予个人要求吸烟者停止吸烟、要求公共场所单位履行义务、向监管部门举报三项权利。禁止吸烟的公共场所单位负有劝阻吸烟者及对不听劝阻的向监督管理部门举报的责任。但是，在实施中还是存在餐饮、娱乐等场所监管难度大、执法成本高的问题。个人劝阻吸烟者容易引发双方矛盾和争执，餐馆等营业性公共场所服务人员劝阻则更为弱势，有的餐厅宁愿认罚也不愿进行劝阻；在室内公共场所全面禁烟的城市，一人一间办公室的工作场所往往成为禁烟执法的“死角”。五、关于控烟立法的几点思考通过对控烟立法情况和主要特点的梳理分析，有以下几点思考。控烟立法要算好“经济账”和“政治账”。从经济角度看，一方面，烟草行业是一些地方的重要产业和税收来源。《2017年中国控烟履约进展报告》提出，2017年，全国实现烟农售烟收入565亿元，烟农户均种烟收入4.91万元，带动5.2万户烟农脱贫致富，促进了区域协调发展和精准脱贫落地。烟叶税作为地方税，收入一般归属县、乡两级政府，是烟叶产地县、乡两级财政收入的重要来源。我国23个省（区、市）征收烟叶税，其中云南、贵州、四川三省烟叶税收入分别占全国烟叶税收入的42.5%、11.8%、7.4%。可以说，烟草行业对一些地区经济有着不可忽略的影响。这也是一些地方推进控烟立法阻力较大的重要原因。另一方面，有关部门研究证明，长期暴露在二手烟环境中将带来健康损害，由此产生的公共卫生开支也会相应增大。公共场所控烟立法对人群的导向作用要经历比较长的时期才会有显著成效。比如，吸烟人群不会因在公共场所吸烟受限制而立刻戒掉烟草依赖，对烟草行业短期影响较为有限。但与烟草行业相比，健康是促进人的全面发展的必然要求，也是经济社会发展的基础条件。实现国民健康长寿，是国家富强、民族振兴的重要标志和全国各族人民的共同愿望。《“健康中国2030”规划纲要》提出的“到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%”，目标十分明确；“加大控烟力度，运用价格、税收、法律等手段提高控烟成效”“推进公共场所禁烟工作，逐步实现室内公共场所全面禁烟”，方向十分清晰。立法是在矛盾焦点上砍一刀。立法项目的确定、立法中各方利益的协调，都要贯彻落实党中央的要求，体现鲜明的政治导向，不但要兼顾短期利益，更要考虑长期利益，不仅要算“经济账”，更要算“政治账”。立法应积极发挥引领和推动作用，主动解决困难、化解矛盾，为社会公众特别是未成年人、孕妇等特殊人群提供免于二手烟危害的保护，推动实现国民健康。通过立法引领推动形成健康的生活习惯。《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》（一审稿）规定，公民应当主动学习健康知识，提高自身健康素养，加强自我健康管理，形成健康生活方式。草案这一规定旨在强化个人的健康意识和责任，力求通过法律的引领，培育人人参与、人人建设、人人共享的健康社会。立法要兼顾必要与可能。制定较为严格的法律，或许面临吸烟人群广泛、控烟执行难的现实困境。但是控烟立法也应发挥引领与推动作用，通过法律规范、法律执行、法律宣传，让公民认识到二手烟的危害，也认识到对自身以及他人健康负有的责任，推动形成健康生活方式，培养崇尚健康、不吸烟、不敬烟、不送烟的社会风尚。对于吸烟人群而言，改变吸烟的习惯不是一朝一夕的，但是要认识到自身自由的边界是他人的权利，通过法律法规的否定性评价，促进全社会形成公德意识。同时，以立法形式进行公共场所控烟，可以减少未成年人接触、了解烟草的机会，减少未成年人因为模仿、环境使然而开始的吸烟行为，有利于保护未成年人健康，也有利于控制吸烟人群的增量。妥善进行制度设计，强化法规执行。法律的生命在于实施。法律法规要在现实中得到有效实施，首先要有可操作性和可执行性。公共场所控烟立法看似并不复杂，但是实施中却面临难以执行的困境。要使控烟立法得到有效执行，在立法过程中应注重精细化立法，在有效管用上下功夫，综合运用税收、法律等多种举措进行制度设计。比如，可以根据实际需要，适时在法律中提高烟叶税税率。近日，国家发展改革委等多部门联合《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐民用航空器推动社会信用体系建设的意见》两项规范性文件。文件规定，在动车列车组或者其他列车禁烟区域吸烟，被公安机关处罚或铁路车站单位认定的，在180天内禁止乘坐火车；在航空器内吸烟不听劝阻的，一年内限制乘坐民用航空器。建议国家立法部门对这种情况进行研究，确保制约手段符合宪法和法律精神，给部门和地方统一有效指导。在法律法规执行过程中，有关部门要加大执行力度，探索有效手段落实法律规定，维护法治权威。比如，北京、深圳等地探索通过微信平台举报在室内公共场所吸烟的违法行为，建议加大宣传力度，提高公众知悉程度，增进控烟法规的实效。

作者:曲頔 单位:全国人大常委会法工委