地方立法主体扩容问题与对策

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［摘要］地方立法作为国家立法体系的重要组成部分。地方立法主体扩容是经济社会发展的需要，对于辽宁而言，将为新一轮辽宁老工业基地的振兴提供法律保障和政策保障，为优化辽宁营商环境提供法律支持，为辽宁自由贸易区的改革和创新提供良好的法治环境。

［关键词］地方立法；主体；立法质量

一、地方立法主体扩容的背景

地方立法作为国家立法体系的重要组成部分，是指有权的地方立法机关，依据法定的程序，对本地区的经济、文化和社会生活等各项事务制定、修改和废止规范性文件的活动，发挥地方立法的作用是促进我国法治建设发展的必然要求。我国地方立法经历了从1949建立中华人民共和国到1954年的分散立法时期、从1954年宪法颁布到1979年的中央集权立法时期、1979年组织法实施到现在的集权下的分权立法时期。从总的发展趋势上看，我国的地方立法主体是不断扩大的。2013年党的十八届三中全会提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2014年，党的十八届四中全会提出，“依法赋予设区的市地方立法权”。2015年3月《立法法》据此做出重大修改，除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市以外，又赋予其他设区的市以地方立法权，并且规定，其他设区的市开始行使地方立法权的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素来确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。这样，就将过去49个“较大的市”享有的地方立法权，扩大到所有的设区的市、自治州和广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市，地方立法主体的数量扩容到历史上最多的时期。截止到2016年1月，已有209个扩容后的地方立法主体被确定可以开始制定地方性法规，如关于历史文化保护的《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》，关于环境保护的《三亚市白鹭公园保护管理规定》、《宿州市城镇绿化条例》《温州市市容和环境卫生管理条例》等地方性法规应运而生。辽宁省在2015年《立法法》修改之前，有5个拥有地方立法权的城市，包括省会城市沈阳，大连、鞍山、抚顺和本溪4个国务院批准的较大的市；在《立法法》修改以后，辽宁省内所有的设区的市都享有了地方立法权，也就是说，辽宁在原“较大的市”的基础上，又增加了丹东、锦州、营口、阜新、辽阳、铁岭、朝阳、盘锦及葫芦岛9个设区的市拥有了地方立法权，这样，辽宁省就由原来的5个拥有地方立法权的城市，扩容到14个。在《辽宁省实施赋予设区的市地方立法权工作方案》中，规定了设区的市行使地方立法权的指导思想和目标任务、基本原则和组织领导、主要工作和时间安排以及工作要求和批准程序，明确了辽宁省将用一年半左右的时间，循序渐进、积极稳妥地赋予9个设区的市地方立法权。2015年9月，辽宁省人大常委会通过了《辽宁省人民代表大会常务委员会关于确定9个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，9个市具备赋予地方立法权的条件，人口数量、地域面积、经济社会发展情况符合立法法的要求；在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护方面已经制定了大量规范性文件，有些规范性文件急需上升为地方性法规，有强烈的立法需求，并且具有制定地方性法规的工作能力。据此，赋予丹东、锦州、营口、阜新、辽阳、铁岭、朝阳、盘锦和葫芦岛市人民代表大会及其常务委员会自2015年10月1日起，可以开始制定地方性法规，这样，辽宁省14个市全部享有地方立法权。

二、辽宁地方立法主体扩容的意义

地方立法主体扩容是经济社会发展的需要，对于辽宁而言，将为新一轮辽宁老工业基地的振兴提供法律保障和政策保障，为优化辽宁营商环境提供法律支持，为辽宁自由贸易区的改革和创新提供良好的法治环境。地方立法的先行先试，适应了地方对规则治理的现实需要。因为，地方是最有活力和创造力的实验场，也是许多改革措施和创新突破的发源地，随着经济社会的发展，地方需要自行治理的事务也就越来越多。如果地方没有立法权，要么依赖“红头文件”进行社会治理，要么突破法律实现改革创新。改革开放初期，经济建设迅速发展，法治却未能及时跟进，存在一些不合时宜的观念和做法，将改革与法治对立起来，认为“改革创新就是要突破法律的条条框框、突破法律的约束”、改革先行先试可以不受法律约束，一些改革措施存在“良性违法”或“良性违宪”，也被认为是可以接受的。这些观念和做法，虽然满足了一时之需，但是主观性、随意性和变动性极大，造成城市自身发展和建设的失序、失衡和失范。目前，改革进入攻坚阶段和深水区，经济、社会、法治正处于深度变革之中，相比于20世纪70年代末改革启动之时，加速推进的改革，因为强调“顶层设计”、“整体推进”及制度体系的“系统完备”“科学规范”，有可能对我国政治国家与市民社会的分化形成产生深远影响。［1］利益主体多元化、利益格局固化，经济社会发展中出现了一系列深层次问题，这些问题的解决，最终还要回归到法治的轨道上，只能采取法治的途径，运用法治思维和法治方法，落实立法、执法、司法、守法和法律监督的各项具体措施。改革需要法治，深化改革需要法治，经济的持续繁荣，依赖于法治；改革的顺利进行，还要依赖于法治；对改革进程中政治风险的防控最终还要依赖于法治。“全面深化改革的过程就是同步实施法制改革和全面推进法治建设的过程”“全面深化改革必然要求‘深刻变法’，要求法制进行与之相适应、相协调的配套改革。”［2］辽宁老工业基地的新一轮振兴、优化营商环境以及辽宁自贸区的改革和创新，都需要以法治为引领，只有优化法治环境，才能优化经济社会发展的环境。辽宁新增的9个市的地方立法，应当在维护国家法制统一的前提下，突出地方特色和可操作性：一是坚持法制统一，遵循“不抵触”原则，地方立法不得与宪法、法律和行政法规等上位法的具体内容、精神实质、基本原则相冲突、相违背；二是地方立法要突出地方特色，实事求是，从实际出发，充分反映本地区经济社会特点，具有较强的针对性；三是地方立法要增强可执行性，立足于解决本地区经济社会发展中的实际问题，对上位法的原则性规定予以细化，对上位法没有充分考虑到的问题予以补充，确保法律、法规在本地区的有效遵守和执行。通过浏览9个设区的市的相关网站得知，获得地方立法权后，9个设区的市人大及其常委会结合本市的实际情况，积极行使地方立法权，首次立法都在本市立法规则、城乡建设以及环境保护等方面，进行了有益的尝试。

三、辽宁地方立法主体扩容面临的挑战

本次地方立法权的扩容，在我国立法史上是空前的，更好的适应了地方社会经济的发展，满足了不同地域差异化的发展需要，但是，也面临着挑战。1．地方立法质量问题。在立法数量问题已经解决的情况下，应当重视立法质量。2010年，中国特色社会主义法律体系基本形成，解决了有法可依的问题。以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依，为依法治国、建设社会主义法治国家提供了法治保障，基于此，修改后的《立法法》第1条，将“提高立法质量”纳入其中。随着地方立法主体的扩容，地方立法的数量将呈几何式增长，立法质量方面会产生以下问题：一是地方立法者的专业能力问题，地方立法权扩容到设区的市后，9个设区的市缺乏地方立法的实践，而且地方立法主体的数量增长，而立法队伍不健全，容易造成法盲立法；二是在地方立法的实践中，一直存在着重复上位法问题，重复立法占用了紧缺的地方立法资源，增加了法律运行成本，形成高度趋同的立法格局，尽管《立法法》第6条2款和第73条第4款，针对重复立法问题，有所规定，但是，地方立法权扩容以后，这一问题将更为突出；三是地方利益法律化问题，这会在源头上产生不公平，形成立法腐败，地方立法权扩容以后，这一问题将在更大范围内突显。2．地方立法的权限问题。一是批准问题，《立法法》72条4款，82条4款为地方立法主体扩容安装了“启动开关”，省级人大常委会如何把握具体的审批标准？既不急功近利，又不匆忙上马，稳妥、渐进、逐步推动，成熟一个赋权一个；［3］二是准确区分中央与地方的立法权限、区分地方人大及其常委会与同级政府的立法权限，《立法法》76条“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，而“特别重大”是不确定的法律概念；三是设区的市之间的规范冲突。原有较大的市与不设区的地级市、副省级市、一般地级市和不设区的地级市，在立法上，有无位阶差异？它们之间的法律规范冲突，如何解决？如何避免地方割据和地方保护？“如果立法机关可以法律扩展国家机关宪法以外的权力，那么，宪法设定国家机关权力的范围还有什么意义呢？宪法作为根本法的地位也就荡然无存。这个常识性的理论问题不搞清楚，中国立法中的违宪、矛盾和现象就不可避免。”［4］3．地方立法的范围问题。《立法法》第72条2款和第82条1款，将设区的市的立法范围限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等事项。但是，如何界定“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”？是等内还是等外？是否存在中央和地方重叠的领域？如果有，如何具体区分？有学者认为，一是范围不限于以上，“属于本地方特有的，具有本土性和地域性”，最大限度激发地方活力；二是设区的市的地方立法，重点在于创新性、特色性，而不是执行性。4．地方立法的监督问题。这涉及到地方立法的审查机制和责任追究机制。地方立法重复审查机制及责任追究机制的缺失，《立法法》提出科学立法和民主立法原则，规定了公民有序参与立法，健全审议和表决机制，增加法律通过前评估，法律清理，制定配套规定，立法后评估等，目的是推动地方立法权“放而不滥”的情况下，构建出一个层次分明而又充满活力，法制统一而又普遍非同质化的立法格局［11］。但是，地方立法主体扩容后，这些原则性的规定，如何在各地得到落实，从而形成行之有效的监督制度？

四、辽宁地方立法权扩容问题的解决

1．提高地方立法质量。立法主体能力的高低直接影响地方立法的质量。在立法的各方主体中，辽宁地方立法遵循“党委领导，人大主导，政府协同，社会各方有序参与”的原则，发挥地方党委的领导作用、地方人大及其常委会的主导作用、政府的支撑作用和专家学者的智囊作用，形成立法合力。应当强化地方人大及常委会在立法过程中的主导地位，主导立法论证、加强立法调研、论证和协调；同时，坚持民主立法，扩大公众参与地方立法的范围，倾听民意，发挥民智；优化地方立法的人员配置，增加法律素养较高的人员比例，组织培训学习，提高立法人员的法律素养，为地方立法质量的提升奠定基础。完善地方立法程序，提高地方立法质量。在立法规划和立法计划阶段，将年度地方立法计划草案征求各界意见，科学论证评估，经常委会主任会议通过后，再向社会公布；在提出立法项目阶段，包括国家机关、社会团体、企业事业单位以及公民，都可以向人大常委会提出建议；在立法的提案阶段，在人大开会期间，市人大代表10人以上联名，可以向市人大提出地方性法规案，保障各类提案主体的提案权；在法案起草阶段，采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方面意见，并且按照党的十八届四中全会的要求，“探索委托第三方起草法律法规草案”；在法案的审议阶段，应保障审议质量，完善立法听证制度，常委会审议地方性法规案时，应当邀请有关的市人大代表列席会议；在法案的表决和公布阶段，形成激励、负责的表决环境，以真实地反应公众的利益诉求。2．明确地方立法权限。根据法治的要求，明确中央与地方、地方人大及其常委会与同级政府的立法权限。地方立法权的获取，应当以宪法为依据，以合宪性为基础，地方立法必须依宪进行，依法而立，实现立法权的法制化，建议同步修改《宪法》《立法法》和《地方组织法》，消除其间的不一致。细化中央与地方的立法权限。遵循《立法法》第8条规定只能由法律规定的专属立法权，完善法律保留条款，体现“法律优先”原则，《立法法》第73条规定：“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。专属立法范围以外的其他事项，为地方立法发挥作用留有余地。明确省与设区的市的立法权限。在省与设区的市之间的立法权重叠时，先由设区的市行使，如果设区的市能够较好地进行规制，省级立法主体不宜行使立法权；如果设区的市依靠自身的能力，无法解决或者省级立法主体进行立法效果更好，则由省级立法主体行使立法权。其意义在于，调动设区的市积极性，节省省级立法主体的资源，使省级主体将更多的精力投入到设区的市地方性法规的批准、备案和审查上。［5］完善设区的市人大及其常委会与人民政府之间的立法权限划分。《立法法》第76条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”；设区的市之间的规范冲突，原有较大的市与不设区的地级市、副省级市、一般地级市和不设区的地级市，在立法上避免地方割据和地方保护。3．明确地方立法范围。在微观上，《立法法》第72条2款，将设区的市的立法范围限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，应当合理界定三个方面的范围：城乡建设与管理，应当包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；环境保护，应当包括大气、水、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等；历史文化保护，应当包括具有历史、艺术和科学价值的物质文化遗产和世代传承的非物质文化遗产。在宏观上，《立法法》对地方立法范围，一是进一步完善了法律保留条款，在第8条增加6和7两项，只能由法律规定；二是第82条1款规定了例外条款，法律另有规定的除外；三是在宏观上，第82条1款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”4．完善地方立法监督。以备案审查为保障，强化地方立法监督机制。为避免扩容后的地方立法权的滥用，一定期限内，对受赋权的地方立法加强审查，定期评估，建立起地方立法审查监督的程序机制，为此《立法法》规定了三种审查类型，完善地方立法的监督机制：“备案”审查、“要求”审查和“建议”审查，同时，增加“主动”审查，设定科学的具有地方特色的评估标准，综合当地的政治、经济、文化等指标，推动地方立法权“放而不滥”的情况下，构建出个层次分明而又充满活力，法制统一而又普遍非同质化的立法格局。备案审查，是立法监督的重要组成部分，是指行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内，按照规定分别报送有关机关备案。全国人大常委会的备案工作最受关注，也最规范和典型。2004年全国人大常委会专门成立“法规备案审查室”，是法律工作委员会下设的辅助工作性机构，有人称其“违宪审查机构”，2005年修订《行政法规、地方性法规、自治条例和暂行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，通过《司法解释备案审查工作程序》，2006年《监督法》专设“规范性文件的备案审查”一章，即立法监督。就地方立法而言，备案审查不是地方立法的单纯备案，而是通过备案，履行审查程序，通过审查，发现问题，并作出改变或撤销的处理决定。备案审查机制，有利于解决地方性法规与上位法冲突、越权立法、地方立法利益化等问题，保证国家的法制统一，“备而不审”则会使立法监督流于形式。在地方立法主体扩容之后，备案机关的任务更加繁重，应当在省人大常委会成立法规审查备案室，作为专门的职能机构，负责事前审查，增加备案审查的公开性和透明度，未经审查，不得公布。通过“备案”，达到“审查”的目的，并使“备案”与“审查”规范化、系统化和常态化，并形成具体的工作机制。

参考文献：

［1］朱广新．超越经验主义立法：编纂民法典［J］．中外法学，2014，（6）．

［2］张文显．全面推进法制改革，加快法治中国建设———十八届三中全会精神的法学解读［J］．法制与社会发展，2014，（1）．

［3］王春业．论赋予设区市的地方立法权［J］．人大复印资料（法理学、法史学），2015，（11）．

［4］蔡定剑．关于什么是宪法［J］．中外法学，2002，（1）．

［5］程庆栋．论设区的市的立法权：权限范围与权力行使［J］．人大复印资料（法理学、法史学），2015，（11）．

作者:包玉秋 单位:沈阳师范大学