对禁烟立法的思考和探索

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我国公共场所禁烟法规及政策现状

根据该公约的要求，自2011年1月9日起，中国在所有室内公共场所完全禁止吸烟。但是时至今日，我国仍没有一部完整的禁烟法令。相关禁烟法律规定更多的是出现在有关法律法规相关条款或细则中。1987年国务院颁布的《公共场所卫生管理条例》以及1991年卫生部的该条例的实施细则，规定了体育馆、图书馆、博物馆、美术馆、商场、书店、公共交通等候室、铁路客车、航运客轮、客机等公共场所禁止吸烟。1991年第七届全国人大通过的《中华人民共和国烟草专卖法》总则中规定:国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或限制在公共交通工具和公共场所吸烟。《中华人民共和国未成年人保护法》的第27条规定:任何人不得在中小学、幼儿园、托儿所的教室、寝室、活动室和其他未成年人集中活动室吸烟。1997年全国爱卫会、卫生部、铁道部、交通部、建设部、民航总局颁布《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》，对公共交通工具及其等候室禁烟提出进一步要求。2009年5月20日，卫生部、国家中医药管理局、总后勤部、卫生部和武警部队后勤部联合印发《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》，要求2011年实现军地卫生行政部门和医疗卫生机构全面禁烟。我国卫生部于2011年3月10制定、并于3月22日修改的《公共场所卫生管理条例实施细则》已于5月1日起施行。该细则虽然规定了公共场所禁止吸烟，但此修订案还不是全国性的法律。1993年，江苏省苏州市人民政府首先颁布了公共场所禁止吸烟的规定之后，北京、上海、青岛等城市也颁布了类似的规定。截至2006年ro月，全国337个地级及以上城市中有154个城市颁布实施了本地区的公共场所禁止吸烟规定。[3]近些年来，中国的公共场所禁止吸烟立法从无到有、从粗到细，对控制各地区公共场所吸烟发挥了一定作用，但也存在诸多问题与不足，主要表现在以下两个方面。第一，立法数偏少，立法空白占相当大的比例。全国只有部分地级及以上城市颁布了此类规定，还有相当多的地级市在控烟方面存在立法空白，这主要是由于我国没有专门的公共场所禁止吸烟法规。因为地方立法负有贯彻实施国家法律法规的责任，一般要以国家法律法规为依据。这种立法体制特点决定了地方立法的基本模式是先有国家法律法规，再有地方法规和规章。国家专门的公共场所禁止吸烟法规长期空缺，仅靠《公共场所卫生管理条例》和《爱国卫生条例》中的极有限的条款或细则显得苍白无力，这就使地方类似规定没有立法规划，没有立法压力，从而形成目前地方立法较少的状况。各地控烟无法可依，在一定程度上降低了对烟草消费的遏制力度。因此，尽快制定一部全国范围专门的公共场所禁止吸烟法律已迫在眉睫。第二，立法内容粗糙、模糊，使规定的效力受到影响。有相当一部分规定的条文规范不够明确肯定，个别条文伸缩性偏大。如一些城市的规定中对违反规定者“予以行政处分”、“依据有关规定给予处罚”，并没有说明具体给予何种行政处分，具体给予多少数额的处罚。某市的禁止吸烟暂行规定中对违反规定者“按照《公共场所卫生管理条例实施细则》和《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》进行处罚”，公共场所禁止吸烟规定就是一个很具体的规定，却要按另外的条例、规定处罚，这无疑削弱了该规定的效力。

禁烟立法要立法与执法相结合

虽然《公共场所卫生管理条例实施细则》已经施行。但是从目前实施的效果来看，并不尽如人意。其一，制定该细则是由卫生部制定的，因此其法律效力不高，执行起来有难度。其二，公共场所难以界定。在1987年4月1日由国务院的《公共场所卫生管理条例》中规定，公共场所包括:(一)宾馆、饭馆、旅店、招待所、车马店、咖啡馆、酒吧、茶座;(二)公共浴室、理发店、美容店;(三)影剧院、录像厅(室)、游艺厅(室)、舞厅、音乐厅;(四)体育场(馆)、游泳场(馆)、公园;(五)展览馆、_一一~沈烹然鬓博物馆、美术馆、图书馆;(六)商场(店)、书店;(一七)候诊室、候车(机、船)室、公共交通工具。但是对于室外场所及露天公共场所的界定则缺少相应的规定。其三，虽然该细则规定了禁止在室内外的公共场合吸烟，但是仅仅是一种禁止性的规定，缺少涉及禁烟的惩罚条款。对于那些在公共场所吸烟被抓住的吸烟者，只能进行说服教育，其惩罚措施不利，难以达到杜绝的目的。其四，虽然该细则规定了公共场所经营者应配备专职或兼职人员对吸烟者进行劝阻，但是很多公共场所人员有限，很难有足够的人员进行劝阻，从而使禁烟效果难以发挥。其五，一些烟民在公共场所长时间不吸烟的话，反而容易引起情绪焦躁身体不适等症状，因此，在公共场所是否建立专门的吸烟区也是立法者需要考虑的，这样才能既保障不吸烟人群的权利，同时也能保障烟民的权利。无烟立法本是控烟举措中的一记“重拳”，但由于存在着立法与执法的双重尴尬，无烟法律几乎成为“空拳”。那么，如何订立一部有效的国家级的无烟立法，才能达到禁烟控烟的目的呢?首先，应该明确由谁来领导管理，是由卫生部带头领导，其他部委协同管理，还是由多部门共同领导管理。如果只由卫生部领导，可能会因为人员有限，导致无法高效全面的开展工作。如果是由多部门共同领导，又可能会因为部门太多，导致权力分散，从而出现监管漏洞。其次，如何制定罚款限额。因为《公共场所卫生管理条例实施细则》中，虽然规定了禁止在公共场所吸烟，但是由于缺少相应的处罚措施，从而使实施效果大打折扣。因此制定合理的罚款限额也是治理公共场所禁烟的有效措施之一。我国香港地区的法律规定，违规吸烟属于犯罪，最高可罚5000港元，对不遵守法律并拒绝出示身份证件者，一经简易定罪，最高可被处罚10000元港币。这使香港的成人吸烟率下降到只有11%的水平，成为全中国吸烟率最低的城市。由此可见，制定合理的处罚措施，是降低吸烟率的有力方式。第三，我国公共场所禁烟，应该正视烟草和“二手烟”的危害，以保障人民生命健康为宗旨，制定全面的、具有可操作性的立法;应该以《烟草控制框架公约》为标尺，借鉴国外和我国港台地区的成功立法经验，选择科学可行的执法模式，推动我国公共场所禁烟法治运动。当前公共场所禁烟执行不力，除了立法缺位以外，一个重要原因在于，烟草消费是不少地方政府重要的税收来源。2010年，烟草业仅上半年就实现工商税利3253亿元。在创收思维导引下，一些地方一面宣传“吸烟有害健康”，一面又默许甚至纵容烟草广告的存在。有的烟草企业还以助学为名利用希望工程打烟草广告。禁烟的难度可想而知。“全面推行公共场所禁烟’，已纳人“十二五’，规划纲要，此举为我国控烟工作确立了“路线图”和阳寸间表”，这是我国烟草控制的一个里程碑式的进步。从长远来看，经济利益再重要，也不能以牺牲民众健康与环境卫生为代价。倡导禁烟氛围，构建健康的烟草文化十分必要。在这方面，机关事业单位等公共机构应该率先禁烟，在工作场所、公共场所不递烟、不吸烟，积极引导社会潮流。政府要逐步摆脱对烟草财政的依赖，为全面禁烟提供动力支持。要加强财政预算约束，管住公款烟草消费腐败;同时也要提高禁烟执行力，防止“有令不行，有禁不止”。国家出台或者修订公共场合禁烟法以及避免“二手烟”危害法，就应该全面禁止烟草广告促销和赞助的法规，重新修订针对卷烟包装标识的规定，以及制定禁止对青少年出售烟草的详细规定。这些立法和执法需要有法律专家的参与，有立法和执法的指南，有媒体的支持，更要有公众的参与。和所有立法一样，无烟立法也有它的准备期和立法期，需要一步一个脚印来推行。相信通过制定完备的全国性的法律法规，再加上每个公民对香烟危害认识的提高，我国公共场所无烟目标终将会实现。

本文作者：都贝特工作单位：长春理工大学