成人高等教育的立法分析

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本文作者：厚盈盈工作单位：北京广播电视大学宣武分校

立法层次不高，法律体系不完备就目前来看，我国还没有一部关于成人高等教育的法律法规，对成人高等教育的性质、地位、作用、教育教学、机构设置、经费投入与保障、法律责任等没有相关的权威界定。然而在没有成人教育法的前提下先单独制定成人高等教育法也是不可行的。法律是有效力等级的，法律位阶的渊源不同，其效力等级也不相同，下位法一定要服从上位法，并不得与上位法规定的内容相抵触。在我国，按照宪法和立法法规定的立法体制，法律位阶共分六级，它们从高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。纵观相关法律法规及政策性文件，按照法律位阶来分析，属于最高位阶上的基本法律涉及成人高等教育内容的有《中华人民共和国宪法》，而宪法是万法之本，是原则的概括，在适用法律上很少会直接援引宪法的条文，而会较多地依据相关基本法律来适用。属于第二位阶的相关普通法律只有《中华人民共和国教育法》。显而易见，前文也已指出没有一部独立且完备的成人教育法，因此在这个重要的位阶上是立法空白。而余下的条文则都属于行政法规、地方性法规和规章的后三个法律位阶的范畴。由此，我们不难得出我国目前成人高等教育立法层次不高，法律体系不完备的现状。三类活动主体权利义务分配不合理我国成人高等教育主要涉及到三类活动主体，即成人高等教育管理机构、成人高等教育组织和成人高等教育相关个人。但是，纵观涉及到的相关法规。我们很难发现教学活动主体中将成人学习者的权利明确化具体化，他们的需要没有被高度重视。这当然和我国成人高等教育分类不科学，高教资源的稀缺，传统教育习惯和教育观念有关。然而，成人高等教育却是不同于基础教育和普通高等教育的一种教育类型，尤其在市场经济的前提下，成人学习者应该是这项教育中权利的享有者，他们有权根据自己的经济情况，前学历层次，学习习惯甚至学习方式择校进行学习。而且，我国现有的成人高等教育相关法规对这三类主体的权利义务分配不合理，尤其对于第三类主体的权利保护更为薄弱。

完善对策及方案

完善立法，制定一部成人教育法弥补成人高等教育立法滞后的唯一办法就是完善立法。可以借鉴二战后教育发展最受重视的德国成人高教立法经验。德国早在1919年的《魏玛共和国宪法》第148条中就规定了应当促进作为成人教育机关的成人教育中心的发展。而二战后，更是以单独立法形式《继续教育法》的通过对成人教育的发展振兴提供了保证。因而，德国的成人高等教育也在强有力的法律保护和支持下，结合时代的需求，得到了飞跃式的发展。可见，首先应有一部完整的涵盖成人高等教育的终身教育法。成人高等教育立法是成人高等教育发展的重要保证，同时也是政府干预、管理和控制成人教育的一个重要手段。其次，一部独立的涵盖成人高等教育的成人教育法的制定能完善成人高教法律法规体系，弥补第二位阶普通法方面的立法空白。借鉴美国成人教育的分权管理模式立法市场经济体制下，成人高等学校成为面向市场和社会的办学主体。应从市场的多元需要和自身实际出发，真正找准自己的定位和生存空间，并将其法律化、制度化。法律制度健全与否是成人高等教育能否健康持续发展的重要保证。法制健全的根本标志是“法治社会”的形成，它要求任何主体的行为都必须受法律调控和约束。就现阶段我国的成人高等教育而言，可以借鉴美国成人教育的分权管理模式立法。美国的州和地方机构是承担成人教育的主要载体和主要的部门。表面上虽说州是管理教育的主要机构，但真正的关于教育政策及法规的制定主要分布在地方学区层面。就我国而言，政府应当弱化对成人高等教育管理的控制权力，制定对政府行政行为具有约束力的法律法规，通过加大对教育经费的投入等形式进行把握和支持，使政府的管理由直接控制转向宏观调控，弱化政府在公共事业方面的管理力度。同时，在相关立法中鼓励我国在成人高等教育方面进行社会参与和管理，并加大这类主体的权利范畴。通过制定规范的适应市场需求和终身教育发展趋势的法律加以指引，形成市场主导，政府调控，社会参与式的成人高等教育合理的管理模式，才能够实现政府、社会适度分权作用于成人高等教育市场，进一步确保其良性发展。

立法的未来走向

从成人教育走向终身教育随着社会的快速发展和文化教育需求的不断提高，终身教育越来越受到关注，教育法、党的十六大报告、十七大报告、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中，都提出终身教育体系的建设。由此，建立和完善终身教育体系，构建学习型社会，已成为新时期我国教育体系改革与发展的重要任务。而终身教育体系的建立就是要改变以传统的普通教育为主体的学校教育体系，构筑以新型的成人教育为主体的教育体系。成人教育是终身教育体系结构框架的主干组成部分，而成人高等教育为各级各类、各种层次的教育架起了“横向沟通、纵向衔接”的教育“立交桥”，促进着终身教育体系的建设和发展，从成人教育到终身教育，进一步更新了人们的教育观念，并为成人高等教育指明了今后发展的方向，提出了新的功能任务。成人教育立法在终身教育立法中体现从我国教育终身教育和学习型社会建设和发展的趋势看，制定和出台一部有关终身教育的法律法规，为终身教育体系的建立和持续发展提供法律的指导与保障，已经成为急迫需要解决的问题，受到政府部门、教育行政部门、教育机构、专家学者的重视和热议。我国地方省市，如福建省、上海市已经相继出台了终身教育促进条例地方法规，为地方终身教育事业发展提供了法规保障。在上海终身教育促进条例中，对成人教育、成人高等教育、社区学院等教育的开展、管理、经费投入都有相应的条款规定。从终身教育立法的完整性、系统性出发，从国家构建终身教育体系的战略高度看，从成人教育的实践经验和教育向终身教育发展的趋势讲，成人教育立法会在终身教育立法中体现。希望国家加快终身教育法的起草、研订工作，建立和完善终身教育体系必需的法律保障体系和质量保障体系，促进我国成人高等教育、终身教育健康持续发展。