当前完善立法机制的建议

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本文作者：宋宇宙工作单位：郑州人民警察培训学校

我国立法制度主要的问题在于立法权过于集中,并且分工不明。首先,立法权过于集中,既不利于地方发展,也分散了中央的精力,还容易助长上级机关的官僚主义作风,从而使法律滞后。同时,市场经济的迅速发展,提出了大量的立法要求,仅靠国家行使立法权是不可能完成的。其次,由于过去对一些职能部门权限划分不明,重复立法、互相扯皮的现象时常发生,这就严重损害了法律的稳定性和威严性。因此,有必要在立法上实行一定程度的分权制度,加强授权立法和委任立法,同时还要充分考虑我国的基本国情,发扬民主,使多方面参与立法。如2年和21年5婚姻法6修改期间,专家、学者乃至普通百姓积极参与修改稿的讨论,不同观点意见的交锋为婚姻法的修改完善奠定了良好的基础。可以说,婚姻法修改的全民讨论方式为良法的制定提供了可资借鉴的范本。只有这样,才能逐步建立起适应社会主义市场经济发展的、具有中国特色的立法制度。

我国目前立法制度的形式仍深受大陆法系国家的影响,仍是成文立法制度。目前,大陆法系和英美法系的界限已变得模糊,两者的冲突已趋向缓和。大陆法系以成文法为主,又逐渐辅之以判例制度。法院所创制的判例定期公开,上级法院的判例对下级法院有一定的约束力或施加影响。可以说英美法系项下的判例制度所固有的典范性、互补性及即时性可弥补因成文法原则、抽象所易造成的僵死或滞后,特别是大规模的成文法立法过程中,法律不可能包罗万象,法律所调整的对象也不可能事无巨细;而在效果上,大规模的频繁修订法律活动也会相应损害法律的稳定性。因此,以判例制度之长弥补成文法之短,应当成为我国建立社会主义市场经济立法制度的指导思想。我国社会主义立法制度应以成文法为主,并辅以判例制度。这要求最高法院作出正确的司法解释,并要公正执法,以便使判例真正制度化,真正起到取长补短的作用,从而使我国立法制度更趋完善。

在中国,迄今对立法主体的研究还很不够。长期以来,在观念上、理论上占据主导地位的,一是在反对三权分立的同时,又用误解的三权分立学说,论证立法权只能由人大行使,不能由人大以外的机关染指。二是把立法机关差不多当作惟一的立法主体,以为立法机关与立法主体是一个意思。应当注重的那些问题诸如谁是立法主体、立法主体的组织构成和分类等却未引起人们应有的注意,更没有在认真研究这些基本问题的基础上,对立法主体的方方面面给予深入系统的研究,并运用其中经过检验证明是正确的、有价值的研究成果指导立法实践。要改变这种状况,缩小与别国的差距,应当在研究中国立法主体问题上迈出一大步。一方面,我们应将已颁布的5立法法6付诸实施,同时不断完善,并加大对有关问题的研究力度,真正从思想上重视立法主体问题的研究;另一方面,要打开国门,放眼世界,吸收各国先进的研究成果,抛却地域偏见,去其糟粕取其精华,真正做到为我所用。

在西方政治、法治生活中,立法权问题通常都是极其重要的主题。相比之下,中国人在立法权问题上的研究贡献不多,迄今尚未发现中国古代有人明确提出立法权概念,这是中国法制不健全的历史源渊。新中国成立后,关于立法权的研究,亦未引起应有的重视,有关专题论述极少。要改变这种状况,必须注重立法权的研究;必须研究各种立法主体的立法权划分和范围以及中央与地方立法权限的划分和范围问题;同时,要解决好授权立法权、国家立法权、政府立法权、地方立法权等立法实践问题。只有正确理解、回答、解决这些问题,中国立法实践才能有序、健康地发展。

通过法案的制度和公布法的制度方面。除通过宪法的法定人数比通过其他法案的法定人数有特殊性外,还有一种特殊的通过程序或通过形式即原则通过。这种程序在宪法和全国人大组织法中没有规定,但在立法实践中时有采用。鉴于原则通过容易影响立法的严肃性,在法的实施过程中容易对原则通过的法实施不力,因而影响法的权威性,加之原则通过的做法没有法律依据,因此,在今后立法实践中不宜再采用。在中国,宪法和法律没有规定公布法的时间和方法,要完善中国公布法的制度,必须以立法的形式确立中国公布法的制度,把实践中的成功经验肯定下来;必须确立以法达到之日起开始生效的制度;必须改进公布法的方式:一方面要加快公报的发行速度及加大发行量,另一方面要选择发行速度最快、发行量最大的报刊作为窗口。这就要求必须改变只有全国人大常委会公报才能公布法律而其他报刊刊登法律不算公布的观念。

立法监督作为立法的一个重要方面,对实现立法的民主化、科学化,保障立法反映民意和客观规律以及保障立法的法治化,维护法制统一,都有重要意义。但与立法的其他方面相比,立法监督仍然是中国立法的薄弱环节。这种薄弱主要表现在:主观上缺乏对立法监督的必要认识和自觉,立法监督制度尚不完备,立法监督实践中存在着诸多障碍等。事实表明,中国立法监督有待进一步完善和发展:¹排除观念障碍,充分认识对立法权实施监督的必要性。国家权力没有监督和制约都有可能出现异化。立法权接受监督是立法民主化的基本要求和具体体现。º确立和坚持双层标准,增强立法监督的有效性。迄今中国立法监督几无成效,在很大程度上缘于立法监督流于形式,缺乏明确的标准。因此,立法监督必须确立和坚持双层标准,即监督立法的合法性和监督立法的合理性。只有确立和坚持这双层标准,才能实现真正有效的立法监督。»健全和完善监督制度,促进中国立法监督的发展。中国现行立法监督制度作为一个体系在立法监督中发挥着重要作用,但其中也存在着诸多问题:一是立法监督制度实践问题,这关系到立法监督的效果;二是立法监督制度建设问题,这关系到立法监督的健全和完善。健全和完善立法监督制度,就要求建立和完善立法监督程序制度,建立和健全立法责任和立法监督责任制度,健全和完善备案审查制度,改革和完善改变、撤消制度,完善和发展司法选择适应制度。