小议税收立法体制的改革

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本文作者：戴海先工作单位：安徽省国税局

税收立法形式偏重于行政法规,权威较差。从我国现行的23个税种的实体法和有关的征收管理、税务行政复议、税务以及发票管理等税收程序法来看,由全国人大及人大常委会以法律形式立法的只有3个,即外商投资企业和外国企业所得税法、个人所得税法和税收征收管理法。其余皆是由国务院、财政部等有关行政机关制定颁布的行政性法规,它们只具有附属性和执行性,法律级次和权威性则不高。这不能说不是导致我国目前税法实施效果不理想的一个重要因素。税收立法程序较为复杂,公开性较差。我国税收基本法律法规立法分为两个层次:一是低层次的行政法规的立法程序:国家税务总局提出税法草案→财政部审签→国务院法制局征求意见修改→国务院常委会审议通过→以总理名义实施。二是高层次的税收法律的立法程序:在上述低层次立法程序的基础上,由国务院常委会审议通过后→全国人大常委会法制工作委员会将议案发送国务院各部委、各省级人大征求意见后进行修改→全国人大或人大常委会审议通过→以国家主席的名义实施。可见我国税收立法程序不但相当繁琐,而且很少经过广泛的征求意见,公开性较差。

税收立法体制改革原则

一是合理适度原则。在税收立法权限的划分上,应遵循合理分权、适度下放的原则。在市场经济条件下,公共产品的层次性是划分各级政府职责范围和事权的基本依据,也是实行分税制的基本理论依据。由于税收是政府提供公共产品的财力保证,在各级政府分别提供具有不同受益范围的公共产品的条件下,必然引申出税收的划分,而税收的划分其主要的是税权的划分,税权的划分最重要则又是税收立法权限的划分。从国际上许多国家做法来看,有的国家的地方拥有独立的税收立法权,有的国家的地方则只拥有部分地方性税种的立法权。我国根据本国具体情况,在税收立法权限的划分上,应合理分权,适度下放。具体说,就是主要税法的立法权要集中在中央,可把那些地域性很强,对宏观调控影响不大并一致于形成区域封锁与税收壁垒,防碍统一市场的税种的立法权可下放给地方。二是提高效力原则。就世界各国税收立法来看,由立法机关行使立法权制定的正式税收法律和由行政机关行使立法权制定的行政法规两者缺一不可,但大多数国家是以正式税收法律形式为主、行政法规为辅。鉴于我国目前社会主义市场经济体制刚刚建立,税收立法仍应采取立法机关立法和行政机关立法相结合,并需逐步提高税收法律的级次,使我国的税收立法形式转到以正式法律为主,以行政法规为辅的轨道上来,以增强税法稳定性、权威性与法律效力。三是民主公开原则。民主在本质上需要国家制定税法须公开地经广大民众广泛的讨论。因此,应改变过去那种在税收立法上不经过广泛而充分的民众讨论就仓促出台实施的做法。坚持民主公开原则,既有利于税收征管机关贯彻执行税法,也有利于广大纳税人普遍接受与遵守税法,减少税收征管的阻力和偷逃税行为。

改革和完善我国税收立法体制的几点建议

1、合理划分中央与地方的税收立法权。中央与地方的税收立法权划分是税收立法体制的核心问题。在税收立法权的划分上,应强调中央与地方的合理分权,做到税收立法权的适度下放。首先,明确主要税法的立法权应集中在中央,这里所说的主要税法包括:(1)税务基本法;(2)征收管理、税务行政复议、、发票管理等主要税收程序法;(3)中央税、中央地方共享税各税种的实体法;(4)一些需借以平衡地区间差异或税源全国普遍存在的地方性税种的基本法律。其次,在上述税法之外,赋予地方(指省级)立法机关有根据区域性税源或税收调节的特殊需要决定地方税种废立的权力。对此需强调的是地方税收立法需受税收基本法的制约并接受中央立法机关的监督。2、确定立法机关税收立法与行政机关税收立法相应范围。在上述合理划分中央与地方立法权限的基础上,按不同税法的特点,进一步确定哪些由立法机关制定,哪些由行政机关制定,具体处理意见是:(1)税收基本法是税法体系中的根本大法,应由最高权力机关全国人大制定。(2)税收实体法是税法的基本构成部分,属于中央立法权限的大部分税种实体法应由全国人大常委会制定,其实施细则应由人大授权国务院制定;属于中央立法权限的其它税种因尚未成熟而需要采用过渡性的暂行条例形式的,应由国务院制定,其实施细则应由财政部或省级人民政府制定。(3)属于地方立法权限的各税种实体法应由省级人大制定,其实施细则应由省级人民政府制定。(4)税收程序法是税收实体法得以有效实施的保障,是税收法律体系中不可或缺的部分,立法时要保证统一,立法条件成熟的,应由全国人大或人大常委会制定,其实施办法由国务院制定;条件尚未成熟而需要采用过渡性法规形式的,应由国务院制定,其实施办法由国家税务总局或省级人民政府制定。3、规范税收立法程序。目前,我国尚无一个专门的法律来规范和调整税收立法程序,为贯彻民主公开原则,笔者认为,我国税收正式立法程序可规范为以下四个阶段:(1)税法草案的提出:由财政部会同国家税务总局磋商起草,其好处是起草的税法一般较为贴近实际,针对性强。(2)税法草案的讨论修改:可分两个过程,首先,税法草案起草后发各省级税收征管机关,由其牵头组织各有关方面的人士讨论,提出修改意见。然后由财政部将各省上报意见汇总,并据此对草案进行修改,修改后报全国人大常委会法制工作委员会,其牵头再组织有关法律、经济、财政、税务及有关部门的专家学者和实际工作者讨论修改。其好处是让社会各界参与讨论修改。能使新制定的税法公平、合理和严密。(3)税法草案的通过:由全国人大或人大常委会审议通过。(4)税法的公布:以国家主席的名义公布。