浅议行政授权的立法

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本文作者：冀小龙工作单位：西北政法大学

通过以上分类将对我国行政授权立法的总体情况有一初步的了解，但是立法实践往往是复杂的，我们不能以一概全，而应继续探索发现，以求对其有更新地认识。

我国行政授权立法中存在的相关问题

行政授权立法的正当性经得住实践的论证，已经成为现今社会的一种通说，随着我国改革开放和建设社会主义市场经济的深化与发展，我国的行政授权立法迅速地发展起来，贯穿于国家行政管理的各个领域，为我国的经济建设作出了极大地贡献，受到了政府与理论界的重视，但是在制度确立与发展中，关于这种制度的弊端，人们也有不少的议论，主要质疑集中在授权立法对权力机关立法权的冲击和授权立法的滥用上，基于此，人们认为应当严格限制行政授权立法，甚至有学者提出“授权立法利弊得失皆有，两相权衡，弊大于利，得小于失。国家权力机关的立法权应当集中行使，减少或避免授权分散。”笔者认为这种观点不免有点极端化，目前，行政授权立法已经成为一种社会现实，我们所要关注的不应再是它的存废问题，而应该是如何发挥其优越性，克服其存在的弊端，从而让其更好地执行。但是纵观我国的行政授权立法，我们发现确实存在着一些问题，主要表现在以下几个方面。1.行政授权立法的立法理念缺失行政授权立法理念缺失表现在两方面，一方面，行政授权立法既具有行政性又具有立法性，同时又要考虑到授权性，行政授权立法应当有立法的科学性和实践性，但是在立法实践中，一些法规、规章内容缺乏科学性，概念模糊，逻辑性差，有的甚至包含了大量道德的、笼统的要求，缺乏可操作性；一些行政机关不考虑出台的法规、规章是否符合本地的实际状况，盲目跟风出台相关法规、规章，造成了法制资源的浪费。另一方面：不论是对授权机关还是受权机关，行政授权立法都是职权行为，所以授权者和立法者都应当谨慎负责对待，但是现实立法中行政机关往往寻租部门利益，有利握权、无利授权、该授不授、该立不立现象时有发生。2.行政授权立法相关授权事项规定不明确这主要是从授权立法的实际操作层面来分析的，主要表现为现实立法中授权理由不明确，授权范围和应遵循的原则不明确，缺乏相应的授权期限和授权标准规定，授权立法程序混乱、过于简单、缺乏立法程序的严肃性，授权规定的文字表述不够规范、不够明确或者过于弹性，如法条没有直接明确规定受权机关在授权的情况下“应当”制定行政法规或者行政规章。这些问题直接导致了行政授权立法中乱立法、不立法或者以通知、决定代替立法的现象。虽然《立法法》第10条、第11条对我国人大专门授权国务院制定行政法规的立法目的、原则、范围以及与正式法律的接轨问题进行了规定，但是这些规定是否适应于其他的法条授权，以及如何来具体运作则没有相应的依据。在总体上来讲我国现在需要一部专门的授权法对行政授权立法的主体、授权范围、授权目的以及授权立法程序进行相应的规定。3.行政授权立法缺乏应有的监督机制监督是保障制度运行的最好机制，再好的制度如果没有监督的话都有可能偏离制度本意。授权立法作为一种技术性和实践性较强的立法活动，本应有完善的监督机制，但是我国目前行政授权立法的监督却不尽如人意。首先，立法机关对授权立法的监督控制不力，立法机关的授权是行政机关行政授权立法权力的来源，立法机关应该对授予行政机关的本该属于自己行使的权力负责，其可以进行授权控制、撤销控制和备案批准控制等。但从目前的情况来看，立法机关并没有很好发挥自己的监督权，立法机关的授权范围、性质和程序等都不甚明确，丧失了授权监督的第一道防线；立法机关对行政机关制定的行政立法所拥有的撤销权和改变权几乎从来未行使过，其备案审查也只是仅备不查、不告不理。其次，行政监督成效不大，行政机关内部上级对下级的变更、撤销监督权的行使缺乏应有的机制保障，同时由于受部门利益影响的评价，人们对其不持支持态度。再次，司法机关的监督审查权行使不到位，虽然我国没有建立起司法机关审查行政授权立法的司法审查制度，但是实际上人民法院享有对行政规章的参照使用权，即合法的使用，不合法的不予使用，其实际上享有了一定的审查权，但是在司法实践中，由于受人民法院地位的限制，这项监督权没能发挥实效。最后，行政授权立法的监督缺乏社会民众的参与，民众意见没有得到应有的重视，民主制度赋予了人民群众监督权，而且法制发展中公民对行政授权立法的建议也越来越多，但是真正被接受并进行相应审查的几乎没有。

完善优化我国行政授权立法制度的措施建议

行政授权立法存在着以上的问题，需要引起我们的重视，但是正如上文所说，我们现在所要讨论的不应是它的存废问题，而应该是如何进一步的完善这种制度，我们认为应从以下几个方面完善优化我国的行政授权立法制度。1.树立正确的授权立法理念首先，明确行政授权立法是一种民主行为和职责行为，是一种神圣的职责，立法者应在充分考虑民意的基础上忠于法律，忠于职责，淡化部门利益，做到行政授权立法“有需而授，该立则立，完善法制，服务于民”。其次，必须保证行政授权立法符合法律的科学性，行政授权立法应有法律的规范性，应当避免政策性、口号性、道德性的规定，既要符合授权法的精神，又要体现出实践的操作性，要逻辑严谨，行政授权立法制定出的规范性文件一定属于法律的范畴，即行政法规和行政规章。再次，行政立法机关应当保证行政授权立法符合本地、本部门的实际情况，可以适当借鉴，但应综合考虑授权立法的实施效果、立法效益，确保其忠于授权法的本意。2.制定一部完善的调整行政授权立法的法律行政授权立法作为一个过程，先要有一部授权法，我国虽有授权法，但是大都比较分散，内容过于笼统，而且规定不一。目前行政授权立法中出现的法律冲突和立法混乱的现象，和我国缺乏一部授权立法法律有着必然的联系。制定一部授权立法法律，并不是说要对授权立法的所有事项都作出具体而详尽的规定，授权立法法律可以对下列事项进行规定：首先，可以规定授权立法包括行政授权立法的基本原则、法律地位、授权机关、受权机关、授权理由、授权事项和范围等，作为授权立法的权限依据。其次，可以规定授权立法的立法方式、立法期限和时间、立法程序、立法的操作性要求、立法的文字表述、立法文本名称等，作为授权立法的程序依据。最后，可以规定授权立法的立法限制事项、立法责任、立法审查备案、立法撤销变更、立法监督等，作为授权立法的效力保障依据。之所以要对这些事项进行不同于一般授权条文的规定，是因为这些事项具有全局性、指导性、普遍性。比如在对某行政机关的授权中用到：“由某机关另行制定实施细则”，那么“实施细则”词语应该如何进行解释，是直接制定行政法规、行政规章，还是像立法实践中那样，政府可以将其制定为通知、决定等规范性文件，这就需要进一步明确。又如专门授权立法和法条授权立法两种授权方式的适用范围也有必要予以明确。①3.完善我国行政授权立法的监督机制纵观法制发展，我们深知保持对权力的高度怀疑和警惕是法治社会应有的态度，行政授权立法在立法实践中被广泛地运用，为了防止行政授权立法权的滥用，我们有必要加强对其的监督。首先，加强和完善立法机关对行政授权立法的监督。立法机关应当切实履行监督职责，从授权到备案对行政授权立法的权限、范围、可操作性和法律价值进行必要的监督和评价，要用好自己的授予权和批准权，要敢于用自己的撤销权，加强对行政授权立法的备案管理。其次，落实行政机关自查自纠的监督机制。完善行政授权立法的报批制度，由政府法制部门对其进行批准、备案和管理，上级政府要敢于用自己的撤销权和变更权，落实行政授权立法监督审查责任制，建立责任追究机制；落实行政复议制度，拓宽行政授权立法的监督渠道。最后，加强司法审判监督、扩大民众监督力。切实保障司法独立，保障人民法院有效行使对行政规章的参照使用权，使这项“有限的司法监督权”落到实处，可以建立相应级别行政立法的司法审查制度，即根据宪法和法律规定，由最高人民法院对国务院制定的行政法规进行审查。②对行政授权立法的监督应当重视广大民众的力量，要进一步完善行政授权立法听证程序、行政授权立法意见听取程序、行政授权立法效能民众参评制度，充分发挥人民的监督主体地位。综合以上监督措施，笔者认为以下监督机制可以尝试：在省级以上人大常委会机关设立一个行政立法审查委员会，其组织由人大机关、行政机关、司法机关派员及公民代表组成，它的日常工作是审查行政立法，包括行政授权立法的合法性，进行批准和备案管理；在行政立法的具体运用中，如行政复议或者行政诉讼中产生冲突，可以直接提交审查委员会，由其召开例会，要求行政立法机关对其行政立法进行合法性说明；经过审查如果合法的话，使用将不会存在问题，不合法的话，将由审查委员会协调相关行政机关予以撤销或变更，或者以人大常委会名义予以撤销。行政授权立法制度发展到今天，被各国承认并确立下来，既与其制度本身的优越性有关，又是顺应世界经济发展、现代政府管理创新的必然要求。行政授权立法制度与我国地域辽阔、经济发展不均衡的现实相结合，促进了我国的经济发展和社会主义法制建设，与此同时其本身也暴露出了诸如立法理念缺失、立法技术不够成熟、监督缺位等与我国发展不相适应的弊端，但是我们不能就此来否定行政授权立法，这些弊端的出现是和我国复杂的国情有关的，我们评价一种制度一定要和特定的国情相结合，我国行政授权立法具有正当性，我们所要做的就是结合实际克服其弊端，使其不断优化，相信在立法理念回归、立法技术成熟、实现有效监督的情况下，我国的行政授权立法制度必将无愧于伟大的法治时代。