谈论对美国禁酒令认识

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本文作者：秦宁工作单位：将军烟草集团

美国禁酒令的主要内容

1917年12月18日，美国国会通过了“第十八条修正案”，该修正案共三款：“第一款本条批准一年后，禁止在合众国及其管辖下的一切领土内酿造、出售和运送作为饮料的致醉酒类；禁止此类酒类输入或输出合众国及其管辖下的一切领土；第二款国会和各州都有权以适当立法实施本条；第三款本条除非在国会将其提交各州之日起七年以内，由各州议会按本宪法规定批准为宪法修正案，不得发生效力。”该修正案于1919年通过了全美36个的审议，并于第二年在全美进行禁酒。1920年1月2日，《沃尔斯特法令》生效，该法令规定：“关于酿酒的战时禁令在战后继续实施，任何含酒精量为0.5%的饮料均为酒精饮料；在禁止在禁酒令生效后酿造、出售这种饮料，自己在家里喝酒不算犯法，但与朋友共饮或举行酒宴则属违法，最高可被罚款1000美元及监禁半年。”为了有效促进法令的实施，美国联邦政府专门设立了禁酒执法机构——禁酒局，负责监督检查禁酒的执行情况。

美国禁酒令的后果

禁酒令实施以后，虽然实施严厉，但是美国社会并没有像那些主张禁酒的人希望的那样，从此和酒精告别。相反，由于禁酒法没有适应市场的需求，更无视部分民众的欲望，以及执法上的困难，最终产生了适得其反的后果，给社会带来了许多负面影响。由于禁酒令，酒饮料在美国奇货可居，为了牟取暴利，假酒、走私酒愈来愈烈，很多人铤而走险，干起私酒制售的行当。一些不法商者在权衡违法成本和违法获利的基础上，在走私或制售私酒获得的高额利润的驱使下，千方百计地进行酒类的运输和贩卖。因为多数私酒并没有通过社会管理机构的质量检验，也无需取得质量合格证，私酒的质量根本无法保障。更为严重的是，在缺少监管的情况下，有些不法商贩和制酒者用甲醇来勾兑酒精，致使饮酒者中毒、失明、残废、死亡的人数急剧增加，黑市交易壮大了黑帮的力量，社会上犯罪现象不降反升，犯罪率直线上升，没有真正改良社会风气。事实上，事物的发展有其自身的规律，往往存在的东西就有合理的一面，也有它存在的基础和原因。禁酒令期间，私酒、假酒的泛滥，说明市场的需求、消费者的需求还是很旺盛，否则，若没有市场，制假走私者无私可图，也根本不可能再去制假、走私。表面上看，美国的禁酒令，管制住了市场，没有管制住人们的欲望，实则不是，说到底美国政府连酒类生产和贸易也没有管住，更不可能管制人们的欲望。

美国禁酒令失败原因分析

美国禁酒令的兴起和发展，有其移民社会文化背景，但禁酒令的失败，原因相对更复杂，有社会文化的变迁、人类嗜好、经济发展等各方面因素，但归结起来，主要有以下原因：第一，美国禁酒运动原先赖以存在的社会基础发生了根本转变。美国禁酒运动的蓬勃发展是由政治、经济、文化背景基础的，在19世纪初期，从欧州移民美国的清教徒的宗教信仰、文化水平以及科技发展落后是禁酒要求的客观基础，当随着时代的进步，美国经济发展了，经济形式和生产组织方式逐步进入了城镇化发展阶段，居民文化水平和道德素质提高了，人类对酒的认识也发生了转变，禁酒原先赖以存在的社会基础发生了动摇。第二，禁酒所带的社会正面效益没有达到人民的期望水平。任何事物的产生必然都有正面效应和负面效应，美国禁酒令也不例外，通过禁酒令的实施，在一定的历史时期产生的正面效应是大于负面效应的，特别是开始全面禁酒之初，饮酒酗酒者明显减少，酒类贸易和酒类生产也受到了严格管制，受到了民众的大力拥护和支持。但在随后的发展过程中，地下酒类生产、非法贸易产生，严重干扰了正常的社会秩序和人民的生活，使社会产生了对禁酒令执行的不满，促进了禁酒令解除的步伐。第三，禁酒目标与手段脱节，禁酒令执法不到位，法律没有得到较好执行，是禁酒令失败的另一原因。禁酒令的产生顺应了民意，也得到了民意的支持，但是因为高昂的执法成本和难以承受的数量众多的执法队伍，使用保证禁酒令执法到位所需的人、财、物的支持难以持续。第四，禁酒令与美国的社会需求背离，在执法过程中与美国的价值观背离。美国社会的价值观向来以尊重个人的自由为最高准则，但禁酒令在实施过程中，因为要强制改变饮酒需求者的习惯，是抑制其需求，而不是通过疏导的方式来达到禁酒之目的，必然会遭到酒类生产者和需求者的大力抵制与反对。美国历史学家布尔斯廷对此评论道:“在美国从来没有象禁酒令这样的法令会影响甚至侵犯人民的生活习惯、日常风俗和饮食。风俗习惯在生活中会对人民的行为产生具有法律一样的约束力，当限制这种习惯的法律被列入宪法时，便会产生生活习惯与法律之间的冲突，禁酒禁得越彻底离成功越近，离失败也就为时不远了。”可见，禁酒令遭到废除是势在必然。第五，美国30年代经济危机助推了禁酒令的解除。经济大萧条使得美国政府急于寻求经济复苏的方式，恢复市场需求和消费者购买力，恢复社会的供需平衡，而取消禁酒令，允许酒类生产和贸易，一方面可以增加GDP，增加酒类生产和交易的就业人员数量，另一方面，可以有效的增加各级政府的财政收入，解决因经济危机而带来的财政危机。

美国禁酒对于我国控烟立法的启示

一是控烟立法应与经济和社会生活相适应。透过美国禁酒历史分析，任何法律法规的出台，都是和国家的政治、经济、文化相适应的，上层建筑要有一定的经济基础作支撑。当立法所赖以存在的条件或基础发生变化后，应及时对其中的相关条款或整部法律进行修订与完善，以与眼前的经济和现实情况相符合。我国的控烟法规要充分考虑我国经济还不很发达的现实状况，烟草行业仍是国家财政收入的支柱行业，对于国民经济和基础设施建设，帮助解决就业人口等各方面依然发挥巨大作用，烟草企业仍然有扩张和发展的冲动，我们应该引入市场竞争和加强生产替代，调节各方面利益关系，符合市场和经济发展要求，终止烟草扩张趋势。二是控烟立法应考虑我国的市场需求和经济全球化背景。美国禁酒失败的严重后果之一便是禁酒与需求的背离。在我国的烟草需求仍然较为旺盛，烟草消费市场庞大，例如：2010年我国的卷烟销量为6340万箱，占了世界卷烟总销量的35%。我国目前的吸烟人数高达3.5亿人，是世界上吸烟人口最多、市场需求最大的国家。我国的控烟立法必须考虑到市场需求以及需求替代问题，防止在禁止或控制国内烟草生产和销售的同时，引起走私、黑假制售窝点的死灰复燃，造成对国家、社会更为严重的伤害。从全球范围看，美、英、日等经济发达国家和南美地区的一些人均国民收入较高的国家，卷烟消费市场已经过了充分发展、现已处于总量稳定或趋势性下降的状态；以中国、东欧为主的一些中等偏下收入的国家和地区，经过较快发展，进入了消费和需求基本稳定阶段，发达国家有进一步开拓发展中国家烟草市场的趋势。三是控烟立法应兼顾吸烟者与被动吸烟者的权利。控烟立法要很好的保障和规范人们的自由，应尊重各方面的利益和权利，主要有两层含义：一是保护被动吸烟不接受被动吸烟的自由权利，保护被动吸烟者的身体健康；二是规范吸烟者的自由，因为法律的自由是相对的，不侵害他人的自由应受到保护，侵害他人的自由应受到法律的规范和约束。通过规范吸烟者的自由，可以最大程度的保护被动吸烟者的身体健康，也保护了吸烟者本身的身体健康。鉴于此，控烟立法应限制烟民于公共场所吸烟和其他危害他人身体健康的行为，宣传在居家和私人空间吸烟对于自身健康的危害，给予戒烟支持与帮助。四是控烟立法应充分考虑执法成本。美国禁酒令失败的原因之一，是禁酒目标与手段的脱节，事实上，在我国禁烟手段及所需的社会资源是相当庞大的，在控烟手段或执法手段上跟不上法律规定的要求，必然会出现美国禁酒法令所出现的尴尬境况，导致控烟不能实现，反而可能更加泛滥。我国烟草控制立法应事先研究、筹划执法成本、执法手段和执法效果的问题。目前，从我国各地控烟立法及执法经验看，已经出现了有法不依、执法困难的问题，例如，上海等地已经出台了公共场所禁止吸烟的条例，但在这些城市的禁烟执法过程中，普遍存在的困难就是执法者不明确、执法部门或单位力不从心，他们多数是由卫生行政部门、爱卫会等部门联合或牵头执法，因为执法资金、人员的缺少，执法成效不大，公共场所禁烟法成为一纸空文。

综上所述，美国禁酒令经历了酝酿、发展、失败的曲折经历，我国的控烟立法应充分借鉴美国禁酒令失败的经验教训，充分考虑我国烟草的市场需求、人文、习俗、经济、社会背景，因时制宜的出台能够适应我国国情的控烟法规，保护民众健康，避免出现负面社会影响，促进社会的和谐发展。