经济特区立法的成果与改善

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本文作者：黄喆工作单位：中南财经政法大学

深圳经济特区立法存在的不足

深圳经济特区立法在取得可喜成绩的同时，也存在许多不足之处，需要完善。(一)授权立法制度仍未完善深圳经济特区授权立法的权限在理论和实践上还存有争议，而且随着深圳经济特区立法数量的增加，深圳经济特区授权立法的法规冲突问题也日益严重，引起了学界广泛的关注和重视。一直以来，深圳经济特区授权立法因其权限范围的不明确而常被学者所诟病，即使在《立法法》颁布以后，也未能从正面解决这一问题。虽然深圳市通过颁布《深圳市制定法规条例》，列举了其授权立法的立法事项，为这一问题的解决提供了参考，但《深圳市制定法规条例》毕竟是地方性法规，只能在深圳经济特区的范围内适用，并没有彻底解决经济特区立法权限不明确的问题。一是在授权立法决议中，并未涉及任何具体的立法事项，使授权立法在立法实践中难以操作;二是深圳经济特区变通立法的权限不明确。即对于深圳经济特区法规，既没有列举可变通的事项，也没有做出任何禁止性的限制，使其在实践中难以把握。而随着各类法规、规章的增多，法规冲突的问题也开始凸显，成为了其授权立法的主要障碍之一。第一，授权立法与法律相冲突。如国家在某些领域出台了相关法律后，深圳经济特区却没有及时废止原有的经济特区法规，造成了经济特区法规与法律的冲突。第二，授权立法与地方性法规相冲突。即在深圳经济特区获得双重立法权后，有可能导致同一立法主体制定的经济特区法规和地方性法规发生冲突，应如何适用，《立法法》却没有明确的规定。(二)部门立法利益化倾向严重随着社会、经济和科技的飞速发展，深圳经济特区的立法所涉及的领域变得越来越广泛，所要调整的社会关系也日益复杂，并由此导致了立法专业性和技术性要求的提高。在这种情况下，政府部门参与立法成为了提高立法效率和立法质量的关键。但现行的立法程序更多的是赋予了部门立法的权力，而较少涉及其责任，使得部门立法缺乏有效的限制。在这种情况下，政府部门参与立法的结果是弊大于利。一方面由于部门自身利益的驱使，会使各部门在将立法视为进行权力和利益分配的重要手段，导致立法的部门倾向严重;另一方面，承担立法任务的各部门为追求立法效率，而常常忽略了立法的民主性。如《深圳经济特区公证条例》第十八条规定了“应当”公证的事项。其中包括房地产赠与和继承。这种强行公证的规定给公证机关带来大量的公证费收入，但却为公民房地产的赠与和继承带来了额外的成本。而《深圳市人民代表大会常务委员会议事规则》、《深圳市人民政府制定深圳经济特区政府规章和拟定深圳经济特区法规草案的程序规定》等法规、规章对立法过程中征求意见的规定，都是偏重于征求有关政府部门和上级部门的意见，对征询“公民、法人和其他组织”意见的，则仅限于“草案的内容涉及公民、法人和其他组织的重大权益，或对深圳特区有重大影响的”情况。非“重大”的情况都不需要征询公民、法人和其他组织的意见。［2］50由此可见，部门立法在立法的专业性和效率上存在一定的优势，但部门立法现象过于普遍则会导致法规的公正性和民主性都有所削弱，而且相关部门各自为政的做法极易造成法规冲突。因此，对于部门立法，应从立法程序上进行严格的控制，防止部门滥用立法权和保障公民在立法过程中的合法权益。(三)公众参与立法制度缺失公众参与是现代立法的一个重要环节，尤其是与公民切身利益直接相关的法规制定过程中，应该广泛征求公众意见，以保证立法活动的民主性和法规内容的正当性。但在当前深圳经济特区立法中，公众参与立法制度存在着以下几个方面的缺陷:一是公民参与立法的范围过于狭窄。公民仅仅可以在立法起草的阶段参与到法规制定中，而立法的审查和公开等阶段则无公民参与的规定。二是对于听证会的规定还不够完善。只规定“涉及较多企业和公民利益的”才举行听证会，显然是为听证会的召开给予了过于严格的限制，不利于保护公民在立法中的知情权和参与权，而且在实际操作中，有关部门往往因过分追求立法效率而忽略了听证的环节，或是将听证会的召开作为一种形式上的要求，对于公民的疑问任意推脱而不予答复，实际上并未听取和采纳公民的建议和意见。三是立法信息公开制度有待完善。立法信息公开包括立法文件公开、立法程序公开和公布法规等，现阶段深圳经济特区在立法文件和立法程序信息公开方面仍有待完善。四是立法机关对于公众参与立法的实施状况缺乏相应的责任机制。这是公众参与制度存在诸多漏洞的最终原因，缺乏了相应的责任机制，立法机关并不需要为其在公众参与制度中的过错行为承担任何的义务和接受任何处罚，导致了公众参与环节在实践中难以全面有效地开展。(四)个别法规内容有失公平公平正义是社会主义法治的核心目标和社会主义法治理念的价值追求，也应当是立法工作必须遵循的原则。缺少了对公平的维护，法将失去其权威性，也难以得到公民的遵守，在深圳经济特区立法中，应当平衡好利益与公平的关系，绝不能为追求利益而牺牲公平。但在现存的深圳经济特区法规中，却存在着为追逐利益而忽视公平的情况。如1993年7月24日深圳市第一届人大常委会第十七次会议通过的《深圳经济特区房地产转让条例》规定，转让人超过房地产买卖合同约定时间30日仍不交付房地产的，受让人有权解除合同。也就是说，转让人延期交付房地产不超过30日的，受让人无权要求解除合同。1999年6月30日深圳市第二届人大常委会第三十三次会议通过的修改决定又将30日改为90日。有关部门要求修改的理由是，延期交付房地产超过30日的情况经常发生，受让人都要求解除购房合同，势必对特区房地产的发展带来不利影响。为了促进特区房地产发展，立法允许房地产开发商违约延期交房90日，并且在违约期间限制购房人要求解除合同。［2］53，54以上规定既违反了我国《合同法》“当事人一方延迟履行债务，另一方当事人有权解除合同”的规定，又与公平正义的基本法治理念背道而驰，是值得商榷的。

完善深圳经济特区立法的思考

(一)完善经济特区授权立法，充分有效行使双重立法权解决深圳经济特区授权立法的现存问题，关键在于明确授权立法的权限。深圳经济特区的授权立法只有原则性的规定，但缺乏具体立法事项的规定。从现有的深圳经济特区授权立法权限的规定来看，对于立法类别和形式的规定是较为明确和具体的，即根据全国人大常委会的授权决议，深圳市人大及其常委会、人民政府分别可制定法规和规章，在本经济特区范围内适用;但却未能具体列举出具体的立法事项，只规定了“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”，作为深圳经济特区授权立法的权限。这种限制方法的灵活性很强，给予了经济特区立法极大的自主性和自由度，但却在操作性、控制越权立法和减少法规冲突等方面存在较大的缺陷，总而言之，现有的权限规定的方法是弊大于利。笔者认为，对于深圳经济特区授权立法的权限范围界定应采取原则性规定和禁止事项列举相结合的方法，明确列举出经济特区法规禁止涉及的事项，以增强经济特区立法实践的可操作性，减少立法活动的争议，并从源头上解决法规冲突的问题。此外，这也有利于解决授权立法和职权立法交叉行使所造成的法规冲突问题，以促进双重立法权的有效行使。(二)发挥人大主导作用，控制部门立法倾向从理论上讲，全国各级人大及其常委会作为权力机关，应当在立法工作中起主导作用，但实际上由于深圳经济特区立法以市场经济法规为主，其专业性和技术性较强，相关政府部门介入过多，再加上部门利益的驱使，导致了深圳经济特区立法出现了较为明显的部门利益倾向，削弱了深圳市人大及其常委会在立法工作中的主导作用。部门过多介入立法活动，除了导致法规内容产生不当的部门倾向外，还会极大的削弱立法的民主性，使法规成为了政府部门管理的工具而缺乏了其应有的社会性和服务性，难以取得良好的社会效益，且由于各部门在立法活动中过分追求部门利益的最大化，将最终导致经济特区法规冲突的现象加剧，极大地阻碍经济特区法治建设的进程。因此，要解决部门立法的倾向，必须加强深圳市人大及其常委会在立法活动中的主导作用。具体地说，深圳市人大及其常委会对一些必须由政府业务部门起草的法规项目，要主动提前参与法规草案的论证工作，协调法规起草中各部门之间的分歧，指导处理法规起草中遇到的疑难问题，说服有关部门以整体利益为重，局部利益服从全局利益。对一些容易产生部门倾向的法规项目，尽量不让部门起草，而由人大或其常委会组织力量起草。如邀请专家学者以及实务部门富有实践经验的同志组成专门的立法研拟小组起草法规草案。［3］而且，深圳市人大及其常委会的主导作用应当贯穿于经济特区立法的各个环节，同时也需要一定的立法经费作为保障。(三)提高公众参与程度，增强立法的民主性增强立法的民主可以使制定的法律更加符合实际，为保障深圳经济特区立法的民主性，提高公众参与的程度是其重要途径。对于完善现有的公众参与制度，笔者的建议如下:首先要健全地方立法听证制度，减少举行听证会的条件限制，凡涉及公民利益的法规制定，在有必要时均应召开听证会，而不应将听证会的举行局限于某些特定的立法中。立法机关还应当保障听证参加人、利害关系人充分行使权利和充分发表意见，让立法机关能够及时了解事实、获取有用信息和资料。其次要逐步完善立法信息公开制度。立法机关应及时向社会公开相关的立法信息，保证立法工作的透明度。完善立法信息公开，扩大公民参与立法活动的范围，有助于充分地发挥地方立法积极作用，实现人民对立法机关立法活动的监督。最后要建立地方立法辅助制度。立法机关应当重视专家、学者在立法中的作用，在立法过程中举行专家座谈会或论证会，不仅有利于解决法案起草中的专业性、技术性问题，同时也能增强法规的科学性和民主性。建立立法辅助制度，首先要明确辅助人员的职责范围，确定立法辅助人员的配备方式，以确定适当的辅助人员。立法机关可以通过设立专门的立法助理办公室来负责立法辅助人员的管理。总之，公众参与立法是现代立法的基本原则之一，只有保障公民能够参与立法，并为法规的制定提出建议和意见，才有利于保证法规内容的科学性和民主性，而且能有效地克服立法中的部门利益倾向。(四)完善监督机制，强化立法监督立法监督作为立法活动中的关键环节，应当明确监督的主体、形式和内容。根据全国人大常委会的授权决议，深圳经济特区法规需要“报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案”，即深圳经济特区授权立法的监督主体为全国人大常委会、国务院和广东省人大常委会，监督形式为备案。但从授权立法的理论出发，其授权主体的范围是欠妥的。深圳经济特区获得了全国人大常委会授予的立法权，并代表授权主体行使部分立法权，其立法行为应直接对授权主体负责并接受其监督。而现有的监督主体是多元化的，既违背了授权立法监督的理论要求，又不利于明确各监督主体的责任和权限。再加上单纯的以“备案”作为监督形式，导致经济特区立法都是备而不查，造成了立法监督的缺位。而对于监督内容，全国人大常委会的授权决议并无明确规定。由此可见，深圳经济特区授权立法的监督机制从主体、形式到内容都不尽合理，有必要进行改革和完善。改革现有的监督机制应从以下几个方面入手:第一，从监督主体的确认上，宜将全国人大常委会确定为授权立法的监督机关，改变以往监督主体分散且分工不明的状况。第二，监督方式应由单一的备案制度改变为备案审查制度，使以往对于经济特区立法“备而不查”的情况得以改善。第三，应当明确立法监督的内容，一方面包括对立法内容的监督，即对经济特区法规、规章内容的合法性进行审查，另一方面还要进行立法程序合法性的监督，强调依法立法。通过立法内容和程序的监督，能有效地保障法规内容的公平合法，减少法规冲突的发生，并促进立法活动的科学化和民主化，控制部门立法的利益化倾向。