立法评估的积极措施

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本文作者：王锡明工作单位：甘肃省人大常委会法工委

“立法前评估”一词走入公众视野时间不长，2008年全国人代会上，就有代表提出，应该借鉴国外发达国家的经验，在立法前对法律法规进行评估。所谓立法前评估，指在启动立法程序前，对立法项目的立法必要性、可行性和法规中主要制度的科学性、可操作性以及法规实施的预期效果、社会影响等进行分析、评价，使立法机关可以据此作出更为科学合理的立法决策，力求从源头上排除影响立法质量的不利因素。相较于立法中和立法后的评估，立法前评估重点解决对某一事项是否需要立法、何时立法以及如何立法等源头问题，对于增强立法的科学性、民主性具有重要意义。近年来，许多地方虽然在立法理念上，已经基本实现由速度型、粗放型立法向质量型、精细型立法的转变。但不可否认的是，影响、制约地方立法质量的问题仍然存在。如有的立法的项目选择缺乏统一、可操作的立项标准，缺乏必要的规范和约束，随意性较大，法规的“立、改、废”跟不上形势的变化发展；不少地方法规草案90%由行政主管部门起草，有的部门在确定立法项目时，对有利于维护部门利益的项目积极申报，而对关系改革自身利益的项目就不热心；在设定权利义务时，方便自身执法的因素考虑较多，而对方便行政相对人、更好地提供服务的义务考虑较少，部门利益的影响仍然存在；还有的地方重复、交叉、盲目立法，不仅导致立法资源浪费、立法权威受损，甚至造成法繁扰民，阻碍、制约了经济社会发展等。究其原因，一个重要的方面就是在于立法前期工作不足，在法规立项、起草时对重要问题研究不深、不透。

最近，天津市、山东省人大在立法前按照“实践需要、特色鲜明、重点突出、切实管用”的要求，吸收起草单位、专家学者和社会公众对拟立法规进行“立法前评估”，最大程度地“过滤”掉那些不合法、不合适的立法项目，有效地提高了地方立法的针对性，从源头上确保了地方立法工作积极有序开展。

立法前评估是改进地方立法工作、提高立法质量的新的积极举措。首先，可以确保立法前做到心中有数。通过评估，立法机关能够根据评估结果，考虑法规是否该立，能否立好。其次，立法前评估是制定出良好法规的基础性工作。第三，是维护社会正义的制度建设。立法是平衡各方面利益的过程，也是分配权利和义务的过程。通过立法前评估，引入第三方机构，便于立法机构根据评估合理分配各方利益，有效克服地方立法部门利益。第四，立法前评估，是在正式立法之前，通过采用多种评估方法，分析判断法规项目的立法条件是否成熟、立法时机是否得当，能否进入下一步的立法计划，并通过对相关技术、政策、成本效益以及社会影响等方面的分析，平衡法规拟定的主要制度、措施是否合理、可行，也就是通过立法前评估解决是否应当立法、何时立法以及立什么样的法的问题，这对于降低立法成本，增强立法的前瞻性、科学性和可行性具有重要的意义。

中国特色社会主义法律体系形成后，对地方立法提出了许多新的任务和要求，最主要的是对地方性法规的质量要求更高了。地方立法由原来的“搭架子”转为更重质量的“精装修”，走精细化立法、科学立法之路，就需要在立法前进行评估。

俞可平先生在《民主是个好东西》一文中表示：“推进民主政治，需要精心的制度设计和高超的政治技巧。”立法前评估是地方人大常委会提高立法科学化、民主化水平的一项新举措，是加强和改进立法工作、提高立法质量的有益探索和尝试，还需要不断总结探索。我们期盼各地立法机关和政府从制度改革的系统性出发，进一步完善规则设计、规范程序，从源头基础性工作开始，从编制立法计划做起，使民意可通过机制的“过滤”渗透到决策过程，进而形成富有地方特色的法规规章体系。