地方立法的认识与探究

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本文作者：冶冰

一是要突出地方特色，能反映本地的特殊性，这是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准。具体来说，地方立法能够反映本地经济、政治、文化、民情对立法调整的需求程度，适合本地实际情况；要有较强的、具体的针对性，注意解决本地突出的而上位法没有或者不宜解决的问题。2010年形成中国特色社会主义法律体系目标基本实现，但针对首都地方特点，满足首都地方实际工作需要的地方立法供给尚不足。北京是国家首都，是特大型城市，现在又提出了建设中国特色世界城市的宏伟目标，应当以实现城市性质和功能定位、建设中国特色世界城市的要求来确定今后一段时期地方立法的重点，如当前城市建设管理任务相当繁重且面临诸多挑战，垃圾处理、供水供气、地铁运行安全等保障城市正常运行的公共基础设施领域，住房保障、房屋权属、居住小区物业管理等民生保障和社会管理服务领域还存在一些立法空白点。针对这些地方经济、社会管理事务，应制定更多的自主性甚至先行性的、具有鲜明地方特色的法规。对于实施性的地方立法，也要根据地方实际、结合地方需要，来决定是否制定以及如何制定。二是要明确新形势下立法的功能和价值取向。长期以来，地方立法侧重于行政管理领域立法，社会领域立法比较薄弱；具体到一项法规中，规范行政管理关系（权力关系）的内容多且详细，规范民事关系（权利关系）的内容少且简单，相应行政法律责任多，民事法律责任少；对社会关系的调节，更多采取行政手段，经济、民事手段运用少，有时甚至以行政手段不恰当地介入平等民事主体之间的关系，适得其反。随着形势的发展，地方性法规应当更加注重对公民合法权益、社会公平正义的保障和维护，对政府公共服务和权力运行的规范。三是要转变“宜粗不宜细”的观念。随着法律体系的不断完善，在面上基本覆盖到的基础上，下一步要向纵深发展，从地方立法在整个法律体系中的定位和承担的使命、任务来看，地方立法内容“宜细不宜粗”，要尽可能对规范的事项做出明确、具体的规定，特别是涉及行政权力运行的程序和规范，公众参与机制、权利受到侵害后救济手段的启动程序等必须明确，保证地方法规的操作性，减少授权政府制定实施细则的规定。四是立法的形式应当服从于立法的内容。如立法的必要性已经比较充分，应当本着成熟几条搞几条，直接针对本地需要解决的问题制定立法规范，不搞大而全、小而全，特别是实施性地方立法，更没有必要为追求体例完整而照搬照抄、重复上位法的内容，造成极大的立法资源浪费，而应针对上位法的欠缺或者疏漏之处，制定便于操作的内容，对上位法进行补充和细化。立法形式，可多采取规定、决定决议的体例，其好处是针对性强、立法效率高、实效性强。

当前的主要问题是，起草主体比较单一，起草工作中部门作用强、整体统筹弱，起草和审议两个阶段、环节有机衔接不够。应当发挥人大的主体地位和主导作用，合理配置与平衡各起草主体。总体上说，综合性的行政管理方面的立法项目，应由市政府法制综合部门牵头作为起草的主体，各相关部门参与。对于带有全局性的、关系本地区经济发展和社会稳定、涉及公民重大利益的重要法规，应更多由人大工作机构牵头起草，组织政府有关部门、专家、相关行业协会或者中介组织参加，对于存在理论难点的法规，人大还可以同时委托专家或者研究机构起草形成专家建议稿，为草案提供理论依据和基础。增强人大在立法工作中的主导作用体现在立法工作的各个环节，但就具体一项立法而言，起草和审议这两个前后相继的阶段和环节，由于主体不同，如何更好使二者有机衔接，保证立法质量是个重要问题，特别是针对当前常委会会议会期短，审议内容多，单位时间工作量大的现实状况，充分发挥专委会在法规审议中的基础性作用，“提前介入”法规起草工作是一种较好的方式和手段。专委会“提前介入”的任务，一是充分了解情况，为常委会会议审议阶段的工作奠定良好的基础；二是掌握法规起草的难点和重点，对起草过程中涉及的法制统一，行政许可、审批、行政处罚的设定，以及公民切身利益等重大问题发表意见，力求起草的思路、原则、权利义务的设定能够遵循立项论证的意见；三是在立法技术方面提供咨询意见，使法规草案在议案形成时技术上比较完善。为较好完成上述任务，专委会应当完善内部工作机制和方式，增强“提前介入”的实效。一是加强计划性。起草阶段专委会虽然不是责任主体，但也不能盲目跟从，而是要把“提前介入”阶段的工作纳入到整个常委会立法审议工作计划当中统一考虑，明确目的、方向和阶段性任务、时间步骤安排，加强计划性。二是建立重大问题的内部研究机制。专委会工作班子应当积极参与各项调研讨论活动，认真听取各方面意见和利益诉求，特别是分歧较大的意见，尽可能全面深入了解相关情况，分析研究相关重大问题，经专委会办事机构领导研究讨论形成统一的意见和观点。在此阶段，专委会也可以就若干重要问题，咨询有关方面专家、听取相关代表的意见。三是建立工作沟通机制。加强与政府起草部门、法制综合机构，人大相关专委会、法制综合部门不同层次的沟通，互通情况、交换意见、统一认识。

立法工作是一个整体，可以分为三个阶段。法规的立项起草是立法准备工作阶段，常委会审议、表决通过法规为中心阶段，法规通过实施后对其进行的合法性及实施效果评估、法规解释、修改和废止等属于后立法工作。立法中间阶段向来是工作的核心和重点，立法准备工作机制也正在逐步得到完善，相对来说后立法工作目前比较薄弱，相关工作机制还有待健全，应当作为今后一段时期立法工作关注的重点，充分重视，投入更多的立法资源开展后立法工作。一是启动开展法规解释工作。根据立法法和本市制定地方性法规条例的规定，当法规的规定需要进一步明确具体含义，或者法规制定后出现新情况需要明确适用法规依据的，市人大常委会有权对地方性法规进行解释。相对于制定和修改，法规解释的程序比较简便，而且主要解决法规适用性的问题，有利于增强法规的适应性，立法工作实践中应当用好用足这项职权。二是建立完善地方性法规的定期评估机制。立法评估是检验立法质量、提高立法质量的一项重要制度，立法评估既可以为立法部门修改、废止法规提供依据，又对法规实施部门改进执法工作具有促进作用。目前已经开展了对单项法规的后评估工作试验，取得了一定的实效，在此基础上，应当探索研究对现行有效地方法规整体进行定期评估的机制，可以是一届一次，通过宏观的、全局性的、整体性评估，总结经验，发现问题，破解难题，增强地方性法规的整体效用。三是把修改和废止地方性法规放到与制定地方性法规同等重要的位置。在立法工作实践中，既要根据经济社会发展的实际情况创制新的法规，又要结合发展的实际需要对部分不适应或者完全不适应的法规进行修改和废止。要进一步完善法规修改、废止的工作机制，包括问题联动发现机制、启动机制、简易修改程序等。

在开展立法和执法检查、听取专项工作报告等监督工作过程中，经常能够听到政府部门，特别是一线执法部门关于法律法规不完善、操作性不强导致执法无据的反映。认真分析思考一下，一方面，目前法律法规在针对性、操作性等方面的确存在不足，甚至仍然还有立法空白之处，但另一很重要的方面，就是对“执法”的理解可能存在一定的偏差。“徒法不足以自行”，法律法规不可能穷尽形形色色、千差万别的社会现象，不能期望针对所有的具体问题一一给出答案，要使法律法规对社会实践产生作用和影响，需要执法者以恰当的方式，把立法的原则精神、制度规范运用于具体的、千差万别的社会生活，恰当地来解决实际问题。这个过程不是简单机械的流水线作业，把原料放进去就能出成品，而是包含着执法者对法律法规精神的准确理解把握，以及在此基础上针对具体情况的创造性运用，对执法水平和技巧都是一个考验。