德国立法模式对中国启发

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本文作者：陈海琴工作单位：浙江省平阳县人民法院

受权者主体不限于行政机关德国的授权立法不仅将立法权委托给行政机关行使，还委托给了自治机构，行政机关制定的法律叫做法规，自治机构制定的法律叫做规章，上述两种机构将根据委任权而具有不同的委任立法权，并根据宪法规范和法律规范进行适当调整。其中行政机构能够制定行政命令和特别法规两种其他类型的规范，制定行政命令是行政机构应有的和固有的权力，不需要得到任何立法的授权，因此也就不属于委任立法的范围；制定特别法规也不需要得到立法机关的授权，并被广泛地认为是法律之外的权力。在《基本法》的第80条第1款，其明确规定联邦部长、联邦内阁以及各州政府均能够依据法律的授权而获得相应法令的颁布权。授权立法应符合授权法的内容、目的和范围等要求；法令应陈明法律理由；行政机关可在其内部再授权。宪法法院后来的一个“决定性的判决”将此款明确性原则与“法治国家原则、特别是法的安定性原则联系起来：公民可以从授权法律中充分明确的认识到在何种情况和处于何种目的进行了授权，根据授权的法令和可能的内容”。而不再与分权原则相联系。同时，该法第28条第二款规定，各镇在法律规定的范围内自行负责规定一切地方公共事务的权利，必须得到保障。市政联盟也应按照法律并在法律赋予它们的职能的限度内拥有自治的权利。这说明，在德国授权立法的受权者并不仅仅限于行政机关，还包括地方自治机构。重视司法审查的监督控制功能“在既定的不同社会条件下，对行政和立法分权的维护需要司法审查在不同的场合根据不同的需要采取相应的行动。”在1958年的一案中，联邦法律授权行政机构调控“纵向结合”企业。宪法法院判决授权立法权力无效，指出法治国体禁止立法机构授权行政机构，以制定规章为名，行决定法律要素之实，行政机构只能应用受到精确定义的立法政策细节。宪法法院认为“宪法允许使用这些（不确定的）词汇，它所要求的精确度，取决于受调控事务的性质和调控强度”，“这类术语在传统上受制于立法、执法和司法机构的解释”。在为科学和技术的发展确定规范时，立法机构“即使能够建立僵硬的规则来固定安全标准，这也将阻碍而非促进技术发展及对基本权利的合适保障。制定一成不变的标准，将是牺牲安全的倒退。我们必须容忍法律在一定程度上的不确定性。”“核电站第一案”仍然要求委任立法具有高度精确度。否则，“被授权者便成了‘全权大使’，司法控制就受到了压抑”。

法治国体要求，如果执法机构根据立法制定的规章可能威胁到宪法权利，立法机构必须保持警惕，并在危险发生时及时去修改委代立法。由此，德国宪法法院通过司法审查在授权立法问题上的出色实践，形成了一套其所特有的完备理论。

虽然我国《立法法》明确规定了授权立法的授权主体、授权范围和效力、被授权的机构、授权事项、授权终止以及授权立法监督机制等，但该法在某些方面仍不够完善，需要进一步进行改进和完善。1．《立法法》规定的授权立法的监督效果有限。根据我国现有法律，授权立法的监督方式主要是立法监督，从目前的情况来看，各有权机关应充分行使《立法法》所赋予的“改变或撤销”之权，以促进国家法制的统一，保护公民的合法权益。但是，由于我国的咨询会商制度、听证会制度、备案制度以及报批制度尚不够完善，国家虽然设有专门的委员会，但仅限于对立法草案进行审议和提出问题，不能及时有效地解决所遇到的问题，因此，授权立法的监督效果十分有限。2．《立法法》未建立司法审查制度。在我国，目前还不存在司法审查，更谈不上司法审查制度（或违宪审查制度）。因此，缺乏司法机关对授权立法进行一些技术性和日常性的监督和审查，授权立法监督制度尚需改善。立法权由立法机关向行政机关倾斜，这是一种历史的必然。

笔者根据我国授机立法所存在的纰漏，认为应从以下几方面对德国的授权立法的司法模式进行借鉴：1．建立灵活的授权立法批准制度。可针对授权立法所涉及的事项及其重要性，而采用灵活的批准方式。如国务院所制定的行政法规草案若不直接涉及国家重大利益和公民权利，可直接并实施，反之，则需交送至专门的审批委员会进行审议，只有其审议通过后，才能和实施。另外，也可对批准的标准进行严格地规定，只有获得批准后，才能进行和实施。若批准的法律规范虽然不与上位法产生抵触，但若绝大多数内容与上位法雷同，则应不予批准。2．设置主动审查备案的授权立法制度。根据授权立法监督制度的要求，同时结合备案的目的，应对备案的授权立法进行严格的审查，以免被监督的立法主体懈怠工作，从而保证和提高授权立法的质量，有效实现备案监督之根本目的。反之，则不能及时有效地发现提交备案的授权立法所存在的问题。因此，应设置主动审查备案的授权立法制度。3．加强授权立法程序、立法内容的监督。在授权立法程序方面，授权立法制定过程必须遵循基本程序，这样才利于授权立法合法有效的进行，有利于所立之法更具有合理性、民主性以及科学性，目前，世界上很多国家的法律都明确规定，被授权的机构在行使授权而制定立法时，均要按照一定的程序进行，即协商、听证、公布以及实施等，但是我国却还未实行上述授权立法程序。笔者建议，我国法律也应对授权立法程序进行明确地规定，尤其是要增加协商和听证程序，因为这两个程序充分体现了民主性和公正性，不仅可以使立法机构在进行授权立法时多提取民众的意见，还能提高社会公众的参与度，从而便于所立之法的执行。另外，针对授权立法内容方面，授权法也明确规定审查机关对其具有监督权力，这样不仅能避免某些立法机关在进行立法时滥用权力或推卸责任，又能防止被授权机关任意使用立法权力。因此，授权法应对被授权机关的授权期限、授权事项等进行明确、详细地规定，这样不仅能防止授权的再转授，还能事先监督被授权机关的立法，降低审查机关的审查难度。4．健全立法监督机构。我国虽有立法监督制度，但缺乏具体落实的监督机构，使得监督制度的成效大打折扣。我国有必要借鉴德国建立了各种委员会审查制度的经验，设立专门的立法监督委员会。其成员不仅需要专职化，而且应该具备相当丰富的法学知识。在所有职能中，其中最重要的一项职能就是监督授权立法，这样既保证了监督主体在组织上和职能上的专门性、独立性、又维护了监督活动权威性。5．赋予公民宪法控诉的权利或者违宪审查的请求的权利。由公民个人以宪法所保障的基本权利或其他权利受到侵犯为由，就某一法律、法规向宪法法院提起诉讼，这是德国宪法法院的特色。而我国在这一方面却存在严重不足，宪法应该确认公民的这种的权利。当现代授权立法成为一种趋势，即“凡是技术性问题都采用授权立法”形式，如何从宪政国家借鉴授机立法之先进经验，转化为我国完善授权立法监督机制实践，从而形成更为合理、细致的制度设计，对抑制行政机关的权力膨胀具有极其重要的现实意义。