立法恪守的四项原则探索

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本文作者：曾保根工作单位：广东韶关学院

恪守民主化与法制化相结合的立法原则

在立法过程中，“体现人民意志、贯彻民主精神”是立法的精髓，它有助于保障权力机关通过立法权将有限的国家资源在社会各群体之间公平正义地进行配置。基本公共服务均等化直接关系到全国中低阶层民众和弱势群体的生存权与发展权，对该领域进行立法应该更多地重视上述群体的利益表达和聚合。所谓法制化原则是指将基本公共服务均等化这项伟大民生工程从政策方针层面上升到法律层面，通过建立健全《基本公共服务均等化法》这项法律，明确规范基本公共服务体制和机制，明确规范和界定各级政府基本公共服务的职责分工，使基本公共服务均等化供给这项活动由专门法律制度来确认、调整、规范和保护，从而促使各级服务主体能够为全体公民提供均等化的基本公共服务。当前我国基本公共服务均等化主要通过党和国家的政策方针来驱动，但是这种驱动力是一种软约束动力，刚性约束机制明显不强，在全国尚未出台相应均等化标准的情况下，出现了针对不同地区以及不同人群的、形形色色的均等化标准。党和国家倡导各省市根据自省财政能力“因地制宜”地制定符合省情的均等化标准，这恰恰是造成全国地区间非均等化的重要原因之一。所以，进行基本公共服务均等化立法应该遵循民主化与法制化相结合的原则。从一定程度上讲，基本公共服务均等化立法是一项扶贫性立法，要使这项扶贫性立法切实起到扶贫效应，必须尽可能将贫困群体的代表吸纳到立法过程中来；退而求其次，至少要有非常畅通的利益表达渠道和途径，切实保障参与该项立法的代表能够倾听贫困人群的心声和意愿，而且能够切实地将贫困人口和弱势群体的服务需求意愿输送到政府政策议程，从而保证立法主体和立法内容的民主化。同时，要通过立法形式将基本公共服务均等化的相关事项纳入到法制轨道，使其成为权威性的、刚性的强制驱动力，而并非依靠各级地方政府及其领导的爱心或善心这些软约束力来推进基本公共服务均等化。不然，又将出现形形色色、各式各样的区域化或局部性的基本公共服务均等化标准，从而造成事实上的非均等化现象。

恪守科学化与公正性相结合的立法原则

所谓科学化原则是指对基本公共服务均等化相关内容的规范和调整要科学合理，要符合国情，要量力而行。很多学者非常期望我国基本公共服务均等化能够像加拿大、澳大利亚、美国等发达国家那样，不仅奢望基本公共服务实行全民覆盖，而且设想均等化标准能达到一个相当高的程度。事实上，这些想法在短期内是不切实际的。应该这么说，基本公共服务均等化应该与我国经济社会发展程度紧密地联系在一起，超越当前经济社会发展阶段和发展程度而提出超前性的均等化目标，只会有害无益。基本公共服务均等化是一个动态的、发展的过程，它在不同的社会发展阶段有着不同的均等化目标和标准，人们对基本公共服务的需求将会随着我国经济社会的发展以及人民生活水平的提高而发生变化，刘尚希教授等人曾经指出：“基本公共服务随着人们公共需求层次的提高而不断发展变化，基于一些高层次需求所提供的公共服务将会逐步成为基本公共服务。”［1］所谓公正性原则是指基本公共服务均等化的受益对象应该是全国所有的合法公民，均等化的内容应该具有完全充分的开放性，任何人的受益机会都是平等的。正如李善峰所言：“一个国家的公民无论居住在哪个地方，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。”［2］虽然基本公共服务均等化主要是为国内中下社会阶层而出台的惠民性政策，是国家社会资源再分配的一种必要手段，但是这并不表示富人阶层就不能享受均等化的基本公共服务。毫无疑问，他们也拥有这项合法权益，他们可以依法享有；当然，他们也可以主动放弃享受该项权益，可以通过购买方式享受超越基本公共服务均等化标准之上的更好的公共服务。科学化与公正性相结合的立法原则要求我国在进行基本公共服务均等化立法的过程中，既要重点考虑均等化的范围与标准，做到“尽力而为”，同时，又千万不能脱离我国经济社会发展程度而提出一些好高骛远的均等化目标，要做到“量力而行”。但是有一点必须警惕，各级政府绝对不能以所谓的人口多、底子薄等“客观国情”为借口，从而推卸基本公共服务均等化供给的政府责任。总而言之，我国进行基本公共服务均等化立法应该在恪守科学化的前提下，同样应该遵循公正性原则。虽然近几年我国基本公共服务均等化取得了长足发展，不仅在全国范围内推行了免费的义务教育，而且极大地提高了基本医疗保险和基本养老保险的覆盖率。但是我们也应该理性地意识到，当前我国基本公共服务均等化道路困难重重、任重道远。像城乡最低生活保障制度更多地属于一种象征形式，不仅其覆盖率非常低，而且补助标准也非常低。这严重违背了公正性原则。

恪守集中化与分权化相结合的立法原则

所谓集中化原则是指我国在基本公共服务均等化领域的立法活动应该以创立全国性的法律法规为主、以出台和制定政策方针为辅。虽然我国属于中央集权的单一制国家，但是，在基本公共服务供给环节上，国家并没有很好地履行集中化原则。最大的软肋就是在全国范围内还没有出台一部专门用来调整和规范基本公共服务均等化的统领性基本法律。虽然，中央陆续出台和颁布了一系列的政策方针，但在实践中将基本公共服务均等化的供给职能层层下放给了地方各级政府。从有限政府和效率政府的行动理念出发，中央政府将基本公共服务职能下放给地方政府，这一点是可以理解的，也符合新公共管理改革潮流。但是，有一点必须明确，中央政府在将基本公共服务职能下放的过程中，绝不能将中央政府的基本公共服务职责、特别是监管职责也连带下放。遗憾的是，地方各级政府不仅承担了基本公共服务的供给职能，也肩负了基本公共服务的供给职责，地方政府同时还夹带着基本公共服务的监管职责。因此，中央政府在基本公共服务职责、特别是监管职责方面应该保持高度的集中性。未来将要出台的基本公共服务均等化法律法规应该对这一点进行明确界定，绝不能模棱两可或含糊其辞。所谓分权化原则是指权力机关在进行基本公共服务均等化立法的时候，应该尽可能考虑到各级地方政府的主动性、积极性和灵活性，合理而恰当地赋予其基本公共服务的供给职权。用“政府再造大师”奥斯本（Osborne）的话来讲，各级地方政府是“基本公共服务均等化”这艘大船的划桨者。很明显，如果“基本公共服务均等化”这艘大船没有统一的航行线路，没有统一的“划桨”节奏，不同的划桨者势必会在不同的时间抵达“均等化”的彼岸。也就是，由于缺乏刚性的、全国统一的基本公共服务均等化标准，各级地方政府只能“因地制宜”地出台地方性的均等化目标、任务和标准，最终反而加剧地区之间的非均等化程度。所以，集中化与分权化相结合的立法原则要求我国在基本公共服务均等化立法的过程中，既要明确界定中央政府的基本公共服务职责、特别应该界定中央政府对地方各级政府的监管职责，绝不能在下放基本公共服务职能的同时连同自身应该恪守的服务职责也一并下放；同时又要规范和调整各级地方政府提供基本公共服务均等化的相关行为。正如有学者指出：“在实现全国性基本公共服务均等化的过程中，中央政府主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、服务组织、服务实施、服务改进。”［3］只有扮演“掌舵者”的中央政府和焰般“划桨者”的地方政府群策群力、通力合作、相得益彰，才能共同完成基本公共服务均等化目标。

恪守国际化与本土化相结合的立法原则

国际化原则是指在基本公共服务均等化的立法过程中应该积极借鉴和汲取国际经验和国际教训，以便为我国的立法活动提供有益帮助。现阶段国外公共服务均等化标准主要有低、中、高三类：第一类是低标准，亦即保底标准。保底标准规定凡是本国合法公民，不论其种族、地位、文化程度、地域等是否存在差别，都能享受国家规定的最低标准的、均等化的基本公共服务，如德国。第二类是中等标准，亦即政府提供的基本公共服务应该达到该国中等收入阶层的平均水平，如加拿大。第三类是高等标准，亦即全国各地居民享有基本公共服务的水平一致、结果均等，如英国。当然，三种不同的标准各有所长，也各有所短。“选择全国一致水平均衡的国家，是假设人口差异是公共服务差异的最近似指标，且国家面积较小，其制度相对简化，但绝对平均的弊端难以避免。选择中等收人水平均衡的国家，适当兼顾了大国地区间差异和财政均衡对中央政府财力的压力，也是一种相对简化的制度。选择最低水平均衡的国家更注重保护最贫困州的政府财政能力基本不低于全国平均水平、是一种保底均衡的方式。”［4］，从现有的经验看，推进基本公共服务均等化先从消除地区之间的基本公共服务非均等化入手，“第一，国家根据各省人均财政收入水平，对财政收入低的省份实行财政转移支付；第二，建立基本公共服务的国家标准，确定各地区公共服务可比较性和平均水平；第三，通过立法确定基本公共服务是公民的基本权利，必须得到保障。这样就可以使居民在国内自由流动，包括跨省流动，甚至跨省分享财富。也只有这样，才能消除基本公共服务领域的城乡差别。”［5］本土化原则是指我国进行基本公共服务均等化立法在借鉴国际经验和吸取国际教训的同时，更应该在立足于本国现实国情的情况下制定和出台一系列相关的法律法规。与国际上业已出台的公共服务法律法规相比，我国该领域的法律法规要着重规范和调整以下五个方面的问题：“第一，我国将建设一个什么样的财政能力均等化体制来确保基本公共服务均等化？第二，最基本的公共服务是什么？哪些是当前必须实现均等化？第三，应当选择哪些作为全国性基本公共服务？中央政府实施财政转移支付的依据和模式是什么？第四，在基本公共服务提供中,中央政府和地方政府的分工是什么？第五，实现基本公共服务均等化和建设主体功能区在财政体制改革建设中的地位与关系如何确定？”［6］此外，就基本公共服务均等化的标准程度来看，与国际经验相比较,我国现阶段主要强调以“目标和结果导向”的均等化模式，因此，其标准不可能太高，应该定位在保底的均等化标准水平，中国（海南）改革发展研究院指出：“我国目前建立公共服务体制，必须从现实国情出发，在保证制度公平的前提下，低起点，广覆盖”［7］。国际化与本土化相结合的立法原则要求我国在进行基本公共服务均等化立法的过程中，既要汲取国际经验又要重视本国国情。虽然世界上很多国家根据各国的实际情况，设计出了不同的（基本）公共服务均等化模式。但是，有一点我们必须铭记，世界上不存在统一的、“放之四海而皆准”的基本公共服务均等化标准和模式。所以，“这些都需要我们在建立中国基本公共服务均等化体制和机制时认真研究，全面考虑现阶段中国基本公共服务的内涵和范围是什么，如何划定，在技术上如何计量中国的基本公共服务均等化，中国在建立基本公共服务均等化过程中如何避免福利国家的道路，这些问题不仅不能回避，而且必须回答。”