国有企业在经济法中的法律主体问题探讨

导语：国有企业在经济法中的法律主体问题探讨一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

摘要:本文从经济法主体角度，旨在对国有企业性质进行研究，将国有企业概念进行分类，在普通国有企业与特殊国有企业的基础之上，具体分析每一类国有企业在经济法领域中主体特殊性，是否具有经济法主体资格，具体属于哪一类经济法主体。

关键词:国有企业;经济法主体;经济法律关系主体;根据经济法主体制度成立的主体

一、经济法主体概念

(一)经济法主体概念界定

有关经济法主体的概念界定，目前学界对于“经济法主体范围包括经济法律关系中权利的享有者和义务的承担者”已达成基本共识，其判断标准采取的是实质判断标准，即一个主体是否能够成为经济法主体应当看该主体是否实际参与经济法所调整的经济管理、公平竞争、组织管理型的流转协作关系，包括具有经济职能的行政机关及内部机构，企业、组织及其内部成分和个人。但除了实质判断标准外，笔者认为还有一种特殊的形式判断标准，即形式意义上的经济法主体，具体指根据经济法主体制度成立的主体。这类经济法主体直接依据经济法律、法规、规章或国家政策成立，因此自其成立之日起就当然的具有经济法主体资格，而无需再进行实质判断。

(二)经济法律关系主体

1．经济法律关系主体定义

经济法律关系主体是指在经济法调整的经济管理、维护公平竞争、组织管理型的流转协作等法律关系中享有权利(力)、承担义务的当事人。①经济法律关系主体享有的既包括平等主体之间的民事权利，也包括有赖于国家强制力的、不平等主体之间服从与被服从的权力。在我国经济法律关系主体既包括国家机关、组织和个人，也包括政府、企业、组织的内部机构、组成部分或成员。值得注意的是，以上主体并非当然意义上的经济法主体，还必须满足实质要件，即参与经济管理、维护公平竞争、组织管理型的流转协作经济关系。例如，普通有限责任公司依法登记成立并开展经济活动，此时该公司参与的民商事活动受民商法调整而不受经济法调整，因此此时该公司不是经济法主体。但当该公司实施了不正当竞争行为或该公司利用自己的市场优势实施了垄断行为等扰乱市场秩序，商务部对该公司进行反不正当竞争或反垄断调查，此时该公司参与到维护公平竞争的经济关系中，受经济法调整，即成为经济法主体。再比如，该公司后来被行政机关授权或者委托承担了部分经济管理职能，此时该公司也因参与到经济管理的经济法律关系中而成为经济法主体。

2．经济法律关系主体分类

对经济法律关系主体进行再分类，大致可以分为经济管理主体和经济活动主体②:(1)经济管理主体，是指参与经济管理活动的经济法主体，主要包括依据宪法、行政法等设立的行政机关(如管理垄断行为的工商行政管理总局、国家知识产权局等)，或者经法律、法规或国家机关授权的承担一定经济管理职能的特殊企业或组织，以及政府、组织的内部机构、组成部分或成员(如街道办事处、工商所等)。(2)经济活动主体，主要指依据民商法设立，直接从事生产、流通、服务和经济协作等活动的组织和个人。主要包括各类企业、个体经营者、承包租赁企业、自然人等，还包含一定情况下的企业内部机构、组成部分或成员。

3．经济法律关系主体特点

从经济法律关系主体的定义和分类可以看出:(1)该类经济法主体具有广泛性。既包括政府机关、组织、个人还包括机关组织内部机构或组成部分，设涉及社会的方方面面，几乎囊括了社会生活中的一切主体。(2)该类经济法主体具有条件性，该条件就是应当符合实际参与经济法调整的经济关系实质要件。只有在满足条件，实际参与到经济法调整的经济关系时，才能成为经济法主体。(3)该类经济法主体具有具体性，即我们不能笼统的称某个或某类主体知否是经济法主体，而是应依据其所参与的经济法律关系，将其具体归类于某一类特定的经济法主体范畴，例如经济管理关系主体、税务关系主体等。(4)该类经济法主体具有可变性，即当其参与到经济法调整的经济关系时，它是经济法主体;一旦其退出经济法调整关系范畴，或者经济法所调整的事项结束，那该主体就不再作为经济法主体。例如，在我国取消农业税以前，农民是农业税收关系的经济法主体，而自2005年废除农业税后，农民就不再是该类经济法主体。

(三)根据经济法主体制度成立的主体

1．根据经济法主体制度成立的主体分类

除经济法律关系主体外，在现实中还存在一类根据经济法主体制度成立的主体。这些主体根据经济法律、法规、规章或相关经济政策成立，主要包括行政机关和特殊企业。行政机关中属于根据经济法主体制度成立的主体主要包括:国有资产监督管理委员会、中国人民银行、国家发展和改革委员会、国家外汇管理局以及地方各级国有资产监督管理委员会、中国人民银行各支行、地方各级发展和改革委员会和国家外汇管理局各分支机构。特殊企业是指根据经济法主体制度设立的特殊企业主要包括政策性经营的企业和专门从事国有资产投资或控股管理的企业，这两类企业的区别于普通企业最大的特点在于，不追求营利为其设立目的。政策型经营企业成立的初衷是执行国家政策和履行相应的管理职能，其典型的形式如我国的国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等三大政策性银行。专门从事国有资产投资或控股管理的企业并不直接参与具体经营，而主要承担者国有经济管理的职能。2003年国务院批准设立中央汇金投资有限公司，作为中国目前最大的国有独资企业，其只能是根据国务院授权对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家乙方对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值。除此以外，汇金公司不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动，因此又被称作“金融国资委”。类似的还包括中国投资有限公司③、国家开发投资公司、各地方政府设立的各种国有资产经营公司或投资公司。

2．根据经济法主体制度成立的主体特点

相对于经济法律关系主体来说，根据经济法主体制度成立的主体也是经济法主体的一种，但区别于前者有其自身的特点:(1)该类经济法主体范围具有专门性。根据经济法主体制度成立的主体必须是依据特别法、专门法规或者行政命令设立和运作的行政机关或组织，其成立或者成为经济法主体的前提是有法律法规或者行政机关的授权，这一点与经济法律关系主体中经济管理主体相同。与之不同的是，根据经济法主体制度成立的主体的授权是专门性质的，即该组织成立或者运行的唯一目的，即参与或达成某项经济目的，或者是有助于经济宏观调控，或者是维护市场公平竞争等。例如中国农业发展银行的成立，其目的就是按照国家的法律法规和方针政策，促进农业和农村经济的发展。(2)该类经济法主体具有稳定性，即该类经济主体一旦成立或者被授权，其当然的成为经济法主体而不论其是否具体从事到实际参与经济法调整的经济管理、维护公平竞争、组织管理型的流转协作经济关系之中。

二、国有企业在经济法中的主体地位

(一)普通国有企业与经济法主体

普通国有企业是依据《公司法》等相关民商事企业法规定设立，国家作为大股东参与公司决策和经营，并根据持股比例进行分红。普通国有企业以营利为目的，但因国家凭借股份优势间接控制企业，以达到一定的经济宏观调控等目的，例如各大商业银行、中粮集团有限责任公司、中国华润总公司、五粮液集团有限公司等。就普通国有企业是否能够成为经济法主体问题，根据上文对经济法主体类型划分，笔者认为:首先，普通国有企业不是根据经济法主体制度设立的经济法主体。该类经济法主体最本质的特征在于其设立或运行所具有的强烈的经济职能属性。普通国有企业虽然履行部分具体的经济管理职能，并可以使得国家某些经济管理意志通过国家控股的方式间接影响市场，在结果上产生一定的经济调控、维护公平竞争等宏观调控效果，但这并非普通国有企业设立目的———普通国有企业与其他所有制企业一样，仍以营利为目的，通过营利实现国有资产的保值和增值;与其他所有制企业不一样的是，普通国有企业并不以营利为唯一目的，在追求营利的同时也要考虑市场结构、市场竞争、供求关系等宏观经济态势，但这些因素对普通公有企业性质并不产生本质影响。其次，在一定的条件下，普通国有企业可以成为经济活动主体。普通国有企业虽然是国有投资控股，但因其以国有资产的保值、增值为目标，不享有特定的经济管理职能，也不涉及航天、军工、消防等关系关系国民经济命脉的领域，因此如果普通国有企业实施了某项经济法调整领域内的行为，则其可以成为经济活动的主体。例如，普通国有企业如果实施商业贿赂、虚假宣传等不正当竞争行为，或者签订垄断协议，则该行为进入不正当竞争法和反垄断法调整范围，此时，该普通国有企业就成为经济法主体。最后，普通国有企业可以经过法律、法规或行政命令的授权而成为经济管理主体。如果通过法律法规的明确规定，或者行政授权、行政委托行为赋予普通国有企业一定的经济管理职能，那么该被授权的普通国有企业在该职能范围内即可成为经济法主体。

(二)特殊国有企业与经济法主体

特殊企业并非法律概念而是一个学理概念，是指依据特别法、专门法规或行政命令设立或运作，依法从事政策性经营、承担经济管理职能或者从事关系国际民生的重要活动。④在我国特殊企业包括政策性银行、投资公司、经营特殊产品或特殊行业的企业等。有关特殊国有企业是否是经济法主体问题，笔者认为并不能一概而论。依上文所述特殊国有企业大致可分为两类，一类是国家为实现社会管理、维护公平竞争等目的而设立或授权的专门从事政策性经营、承担一定的管理职责的企业;另一类是从事关系国计民生活动的企业。因此，在判断特殊国有企业是否是经济法主体时，也应当分别判断:

1．从事政策性经营或承担一定管理职能的企业

从事政策性经营或承担一定管理职能的企业就目前而言主要为国有独资企业或者国家绝对控股企业，从事政策性经营主要是指我国三大政策性银行为贯彻和配合政府特定经济政策和意图而进行融资和信用活动，例如三大政策性银行根据经济政策从事的融资、信用活动。承担一定管理职能的企业是指国有企业因法律法规规定或因国家政策授权而从事一定管理活动，这里的管理活动主要是指与经济管理相关活动，例如，中国投资有限责任公司成立的目的是通过对国家外汇储备进行积极有效管理，回收过剩的流动性，减轻汇率损失的风险和人民币升值的压力，合理引导对外投资，减少收入波动对经济发展和财政预算的影响，以支持国家的发展战略，实现中国政府的政策预期。⑤在笔者看来，从事政策性经营或承担一定管理职能的企业是典型的根据经济法主体制度成立的主体，该类国有企业的经济法主体的判断只需通过形式判断而无需对其行为进行实质判断。即该类经济主体一旦成立或者被授权，其当然的成为经济法主体而不论其是否具体从事到实际参与经济法调整的经济管理、维护公平竞争、组织管理型的流转协作经济关系之中。具体而言，从事政策性经营或承担一定管理职能的企业作为根据经济法主体制度成立的主体，根据其职能要求进行经济管理活动，除此而外，也不排除一些从事政策性经营或承担一定管理职能的企业从事部分商事经营性活动的可能，即成为受宏观调控和市场规制经济关系的法律主体。但就目前实践而言，从事政策性经营或承担一定管理职能的政策性银行、投资公司担保公司等，都不具体从事具体经营性业务，例如中央汇金有限公司章程中就明确规定:“公司根据国家授权，对国有重点金融企业进行股权投资，实现国有金融资产保值增值。公司不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动。”⑥

2．从事关系国计民生重要活动的国有企业

有关从事关系国计民生重要活动国有企业是否属于经济法主体问题，学者普遍认为属于经济法主体范畴。例如刘文华教授认为，从事军工、航天等关系国计民生的重要活动企业属于特殊企业范畴，具备经济法主体资格。⑦笔者根据上文经济法律关系主体和根据经济法主体制度成立的主体两种分类，试做更为详细的解读，可以分以下三点来说:首先，从事关系国计民生重要活动的国有企业不属于根据经济法主体制度成立的主体。如前所述，根据经济法主体制度成立的主体，其设立的目的是为贯彻和配合国家特定的经济政策和意图，其形式要件是通过法律法规或相关国家政策的授权或委托。从事国防、消防、军工、铁路、航天、邮政等关系国计民生活动的企业的确通常来说是根据《铁路法》《邮政法》的特殊法调整，但自上世纪九十年代国有企业改制开始，关系国计民生的行业先后进行政府职能与企业职能分离制度改革，原单位的企业只能被国家或地方行政机关吸收，而改制后的国有企业则不再享有原单位的管理职权，因此不属于根据经济法主体制度成立的主体。例如2013年十二届全国人大一次会议审议并通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，决定撤销原铁道部，成立中国铁路总公司承担原铁道部的企业职能;而原铁道部的政府只能则有国家铁路局承继，并入交通运输部。由此看出，改制后的中国铁路总公司就不再具有经法律法规或政策授权而享有管理职能，因此不属于符合经济法主体制度目的的经济法主体。其次，从事关系国计民生重要活动的国有企业不属于经济法律关系主体，既不属于经济管理主体，也在通常情况下不属于经济活动主体:(1)从事关从事关系国计民生重要活动的国有企业因国有企业改制而不具有原单位的经济管理职能，也没有法律法规特别授权，因此不是经济管理主体。(2)从事关系国计民生重要活动的国有企业因其行业的特殊性，根据《发垄断法》第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业……”因此航天、铁路、邮政等属于合法垄断领域，不受反垄断法和犯不正当竞争法的调整，因此从事关系国计民生重要活动的国有企业也并非经济活动主体。(3)从事关系国计民生重要活动的国有企业并非以经济法主体身份受到《消费者权益保护法》的调整。从事关系国计民生重要活动的国有企业应受消费者法调整无可非议，如果中国铁路总公司实施的侵犯消费的权益的行为，消费者当然可依据消费者法之规定保护自己的合法权益。但笔者认为，从事关从事关系国计民生重要活动的国有企业受到消费者法的调整并不意味着该类企业即可成为经济法主体。其原因在于，经济法视角下的《消费者权益保护法》并非为了填补因经营者行为受到损失的消费者权益，而是从调整消费者与经营者之间力量平衡的角度，以维护社会经济秩序，促进市场经济的健康发展。类似的立法思路比如，《反不正当竞争法》是从调整经营者之间法律关系的角度，《发垄断法》是从调整力量悬殊的经营者之间法律关系的角度，以维护市场公平竞争、维持市场经济秩序。因此在经济法视角下的《消费者权益法》，仍主要关注的是经营者的经营行为，例如是否设定不公平、不合理的交易条件，是否强制交易等，其核心仍然是其行为是否破坏竞争、破坏市场经济秩序。因此从这个角度来看，从事关系国计民生重要活动的国有企业因其身处的合法垄断地位，而不会因其经营行为而破坏竞争、破坏市场竞争经济秩序。因此，就这一点来看，可以说从事关系国计民生重要活动的国有企业的经营行为受到《消费者权益保护法》的调整，是民商法主体;但是，因其经营行为通常不会破坏竞争、破坏市场竞争经济秩序，因此并不是经济活动的主体。最后从事关系国计民生重要活动的国有企业在特定条件下可以成为特定宏观调控经济法律关系中受调控的主体，例如作为纳税主体。综上所述笔者认为，从事关系国计民生重要活动的企业一般情况下不是经济法主体，在特定的情形下可以成为宏观调控经济法律关系中受控主体。

作者:刘燚 单位:首都经济贸易大学

注释:

①高桂林．经济法总论［M］．北京:中国法制出版社，2012．

②王卫国等编．经济法学［M］．北京:中国政法大学出版社，2012．

③中国投资有限责任公司是经中国国务院批准设立的从事外汇资金投资管理业务的国有独资公司，于2007年9月29日成立，该公司成立后汇金公司变为其全资子公司．

④刘文华．经济法(第四版)［M］．北京:中国人民大学出版社，2013．

⑤中国投资有限责任公司章程，见中国投资有限责任公司官网⑥中央汇金投资有限公司官网

⑦潘静成，刘文华编．经济法(第三版)［D］．中国人民大学，2008:175．