城乡发展的政策和法制保障研究

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“三农问题”与政策回应

由于中国的三农问题的复杂性、长期性和不确定性，在客观上使法制手段的优势无法有效而及时地发挥出来，通常的做法都是经由更为灵活的政策去应对。连续多年的专门针对三农问题的“中央一号文件”就是这一做法的显著体现。从1982年———1986年连续五年，从2004年———2012年连续八年，中央已共了13个一号文件。1982年———1986年的5个“一号文件”，其核心内容各有侧重。1982年的“1号文件”是对家庭联产承包责任制进行了肯定；1983年的“1号文件”是对家庭联产承包责任制的定位；1984年的“1号文件”是明确了土地承包期；1985年的“1号文件”是取消了农产品统购派购，改为合同定购；1986年的“1号文件”讲的是摆正农业地位，避免农业滑坡。时隔数年后，从2004年开始又接着连续一号文件。但是，从1987年到2004年，中央连续17年没出台指导农村工作的“1号文件”，这17年的“一号真空”使我国“三农”形势发生了重大变化，带来了城乡居民收入差距拉大、农民增收困难和粮食生产持续下滑两大突出问题。自20世纪80年代末期以来，我国农业生产始终处于放任自流状态，农村经济发展一直徘徊不前，出现了农民收入连续多年低速增长的恶性循环。［9］这说明，三农问题是我国天大的难题，一旦没有中央层面的一号文件的回应，其问题就是雪上加霜，积重难返。为什么中国三农问题的解决，总表现为政策回应，而不是法制保障？如前所述，这与三农问题的特殊性有关。一般而言，在一个复杂的、不确定的世界中，反复试错方能形成相对稳定的法律制度，由于中央政策具有原则性、灵活性和及时性的特征，这为地方在实际执行中留下了一定的解释空间，从而使政策在实践中担当着事实上的试错先行者的角色。问题在于，政策对三农问题的回应，在性质上属于问题或压力———回应型的调整方式，在这种问题或压力———回应型的政策引导下的三农问题解决思路，总是免不了头痛医头，脚痛医脚的缺陷，中央一号文件每年锁定的问题都是“重中之重”，问题总是不断出现，政策总是跟在问题的后面不断地被动地回应。如，有全国政协委员就建议，当前的“三农问题”应该变成“五农问题”：即农业问题、农村问题、农民问题、农社问题和农企问题。原来的“三农问题”已经不能反映目前农村发展中所出现的错综复杂的问题了。甚至其中的农民问题还进一步衍生出“新三农”问题———随着社会经济加速转型，产业化、城镇化、工业化的发展而出现的无地农民、失地农民、务工农民，这是一个数量庞大的、不断扩张的新生弱势群体，“新三农”们大部分面临种地无田、就业无岗、低保无份的严峻挑战。［10］22－23显然，如果从这个角度去看三农问题，那么，三农问题将永远没有解决完成的时候。图1．问题———回应型政策调整机制此外，政策应对总是具有权宜性，好像一直在摸着石头过河。比如，自中共十六大开始，中国共产党的正式文件中将“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制”替换为“长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，在2004年以来的几个中央一号文件中也有所重现。两相对比，变化之处在于淡化了“联产”和“责任”两个关键词。这是因为，直到1984年，由于国家对粮食安全的重视以及粮食短缺状况确实比较明显，我国的粮食生产和流通领域仍然执行着统购统销政策。在集体经济下，农民向集体承包土地，并承诺完成一定的国家定购任务，这就是对国家和集体的“责任”；而单个小农户的具体种植决策也受到国家和集体意图的影响，因而地块虽然分包到农户家庭，但一定区域农产品的品种结构仍由集体统一规划，这就是承包基础之上的“联产”。而1984年我国粮食产量突破4亿吨，较1978年增长了1亿吨，粮食大幅增产使农村第一次出现了“卖粮难”。统购统销在这种粮食生产过剩的背景下就失去了意义，于当年退出历史舞台。此后的20余年，粮食流通体制改革不断深化，粮食贸易条件和市场环境不断改善，农民的种植决策权、经营自主权也得到加强，所以就由“家庭联产承包责任制”演变为现在的“家庭承包经营制”。［11］另外，在“一国两策，城乡分割，条块打架”的二元经济社会管理体制下，再好的政策措施也会被部门利益给支解消化掉。［8］看来，“三农问题”，就问题谈问题，永远是问题。［12］用政策的手段和方式来应对三农问题，会一直处于消极应对的状态。所以，当2012年年初，当第13个中央一号文件时，有学者便认为“中国农村综合改革尚未破题”。［13］

解决“三农问题”的两种制度路径

对于中国三农问题的解决，务实而明智的选择是：将法制保障和政策引导两种方式结合起来。一些经由政策引导下的成熟的经验和做法会有上升为法律的可能或必要，但多数实践中的问题均由政策给予直接的回应。中央一号文件是一个政策指导性质的文件，既可视为是党的政策，也可视为是国家政策，因为一号文件是以“中共中央国务院”的名义的，是具有一定强制力的，本身并无法律效力，需要其他部门依照文件精神制定其他规范性文件来执行。刘作翔教授从政策发挥的功能的视角，把我国政策分为三类：“法律之上的政策”（法律指导性政策）、“法律之外的政策”（《民法通则》第6条规定的“政策”）、“法律之中的政策”（截止2009年我国法律体系中共有239部法律，其中有41部法律中的110个条款，都有关于政策的直接规定，就是法律中明确规定了某某政策要作为依据）。［14］可以看出，既然我国已有41部法律中的110个条款都有关于政策的直接规定，那么，在法律之外，或法律之上，再单独制定政策的必要性就不是很大。但是，“中央一号文件”连续多年的出台说明，现有的“法律中的政策”是不足以调整和应对新出现的三农问题的。从这个意义上来讲，以中央一号文件为主的三农方面的政策大多属于“法律之上的政策”（法律指导性政策），是用来从宏观上指导现行立法、执法和司法的政策。由于中央立法的相对滞后性，对支持城乡统筹发展所急需的法律规定，在专门法律没有制定实施之前，是完全可以依据一号文件和宪法、法律的相关规定，制定行政规章和地方性法规，解决城乡统筹发展无法可依的问题。这在一些经济特区和法律给予明确授权的地区，事实上已经或正在通过积极的地方性立法，来有效应对本地区的三农问题。从回应及时性的角度讲，地方性立法与中央的政策是基本上可以实现同步的。关键是要给予地方进行创制性立法的权力。法制保障具有一定的稳定性和前瞻性，有实效，但成本大、费用高，需要有人、财、物的保障；政策引导具有灵活性、针对性和时效性，如果有市场化力量的自发推动，其政策的效应才会被放大。目前，人们并没有特别关注到，政策应对和法制保障这两种解决三农问题的制度机制和方式在中国不同地区的比较优势。也就是说，法制保障和政策引导两种解决中国三农问题的方式，没有结合我国的国情差别———地区和民族发展不平衡———而有所侧重。在进行城乡统筹时，忽视了地区和民族发展的差异，从而使两种方式的比较优势没有发挥出来。经过观察不难发现，在中国的不同经济发展区域，政策和法制两种手段的边际效应是不同的。对于城乡统筹这个发展问题而言，在中东部发达地区，政策引导的边际效应要大于法律手段的边际效应；但在，西北贫困地区，政策引导的边际效应不会大于法律手段的边际效应。这主要是由于不同地区的市场化发育程度不同，社会的组织能力不同等因素所造成的。图2．中国解决“三农问题”的两种制度路径经济相对发达的东南地区，市场化发育较为成熟，政策引导下的城乡一体化较为可行。这些地方，中央政府可以给政策，但不给钱———事实上也没有给钱。地方性的民间力量有更多的自有资源，当然地方政府也有较为雄厚的财政基础，需要的是中央政府不要太多干预，即消积意义上的中央政府。在法制层面，侧重于现有法律制度的解释和实施，能够保证现有的个体主义的法律体系充分实施即可。但在西北地区，尤其是贫困的少数民族地区，市场化的力量发育较弱，光靠政策引导是不行的，更需要法律的保障，尤其需要财政方面的保障。由于实施央地分税制的原因，西北地区的地方政府，尤其是在西北贫困地区的政府，就总体而言，对土地财政的依赖程度要高于东南地区，尽管这里的地租相对较低。因此，在这里，财政支持力度必然会加大，问题是，这就特别需要有限制公权的法律制度的保障。扶贫机制的缺陷使国家对西部贫困地区的优惠政策弱化，［15］原因就在于缺乏强有力的法律监督机制，国家的扶贫资金在贫困的地方政府手里，很难保证安全。［16］中国三农问题的破解既需要呵护个体权利的法律制度，也需要限制政府公权的法律制度。西北贫困地区，这里更多需要积极意义的、有作为的政府。现有的个体主义的法律体系并不能充分保障西北贫困地区的城乡一体化进程，还需要结构性的、统筹性的专门立法的保障。有人主张，要彻底解决“三农”问题光靠政策不行，还必须依靠法律作保障。全面建设小康社会当前的核心问题，是要尽快建立起统一的社会保障体系。依法治农、依法兴农、依法维护农民权益。“增加农民收入”要有实招，“保护农民土地承包经营权”要有实法，调整“农村产业结构”和“农业产业结构”要有实效，一定要注意不搞那些劳民伤财的“政绩工程”。［15］这样的主张，在西北贫困地区城乡一体化发展中，其实更具有针对性。城乡统筹发展的一个重要目标是实现基本公共服务的均等化，基本公共服务的均等化是国家保证全体居民均等地享有基本公共服务，其目标是保证生存和发展的起点公平、基础性服务均等以及人们基本权利的平等。由此可见，在行政力量强大且相应制衡机制尚不完善的现实背景下，要实现以公平和平等为核心的基本公共服务均等化和平等权利基础上的体制一体化，同样离不开法治的有力保障。没有法制的强有力支撑，光靠政策上的承诺以及财政窘迫的地方政府的力量，是远远不够的，西北贫困地区的城乡一体化进程将永远都是中国城乡一体化进程中的短板。《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》就有相关的专门规定法制保障的内容，“发挥人大作用，加强立法工作”，“强化管理考核”。相对而言，在全国上下都积极统筹城乡发展的背景下，西北地区却很少有这样的意识。比如，从中共甘肃省委、甘肃省人民政府实施《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的意见（2010年1月16日）中，《甘肃省统筹城乡发展试验区武威城乡融合发展核心区总体规划》（2011年11月），《兰州市统筹城乡综合配套改革试点工作方案》中就没有专门强调城乡统筹的“法制保障”这样的内容，甚至没有相应的保障措施。［17］规划中的南疆垦区、六盘山区和甘青藏区连片区关于城乡统筹的法制建设还是空白，由于行政法规及规范性文件、地方政府规章及文件还没有及时颁布，只能是一些单纯的上传下达的文件或草案，并没有一个很完整、详尽的关于大片区的法规，因此这些连片地区还需要及时互动、交流经验，总结实施过程中的不足和需要改进的地方，制定有利于片区发展的法规。空间上，现在个别地区已经有了地方主体功能区定位、扶贫开发项目计划，这些地方大都也是各自为战，并没有各省的通力协作，还是很不健全的。时间上，个别省出台的规划是在《规划》、《纲要》出台之前编制的，已经不能顺应时展需要。内容上，城乡统筹规划、城镇体系规划与主体功能区规划还是有区别的；“十二五”规划提出的大的方向不能变，这些还需要与各地以后制定的地方《规划》、《纲要》进行衔接，共同促进连片贫困区的大发展。原因大致在于：中东部地区的富裕农民更强调私权保护，需要的是权限的有限政府，消极政府，更需要私法，需要国家不干预的法律；西北贫困农民更强调政府的积极政府，甚至是无限政府，“等，靠，要”思想严重，需要国家积极干预的法律。故政府主导下的统筹城乡发展较少有强调法律保障。东南地区城乡统筹法制建设的主题是“维权”（消极政府加司法保障），西北贫困地区城乡统筹法制建设的主题是“控权”（积极政府加法律监督，人大的作用）。法律制度具有长期性、稳定性和有效性等特点，这是单纯的政策手段所无法具有的。

西北贫困地区的现实选择

综上所述，西北贫困地区城乡一体化进程中的三农法律制度建设是一个非常复杂的系统工程，在重构和完善相关法制系统的同时，还要实现扶贫开发的任务，以及城乡一体化的使命，将相关的项目建设与制度建设相互衔接起来是关键所在。因此，在新时期，西北贫困地区的社会经济发展的现实目标便是实现扶贫开发、城乡统筹和法制保障的“三位一体”。从性质来看，西北贫困地区的城乡统筹是一个结构性问题，不仅仅是一个单纯的统筹城乡发展的问题（在东部发达地区，三农问题确实是一个相对纯粹的问题）。西北贫困地区的城乡统筹发展的过程，同时还是一个区域扶贫攻坚、民族平等发展、生态环境保护和边疆政治稳定的问题，只有通过严格的法制保障，才能实现这个目标。城乡统筹、区域均衡发展、民族平等、生态环境保护和边疆政治稳定的问题，是一个系统工程，在西北贫困地区表现得最为严重，也最为集中，是长期的、艰巨的任务，是滞后而畸形的中国经济、政治、社会和文化发展问题的集中体现———是“中国问题”这个木桶的最短板。西北贫困地区作为地处区位劣势、基础薄弱、经济落后的地区，面临着发展不足、发展缓慢、发展滞后等根本问题，工业反哺农业弱，城市支持农村少，农民收入保障低，推进城乡统筹难度大。从分布范围来看，西北贫困地区还是全国贫困地区中分布地域范围最大的一个地区，也是全国市场化发育程度最为滞后的地区，故更需要政府适度干预的法律制度。在最新的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》中，西北地区涉及的连片特困地区是六盘山区、甘青藏区、新疆南疆的三地州，再加上143个国家扶贫开发重点县（陕西50、甘肃43、青海15、宁夏8、新疆27。其中有些县已包含在上述的连片特困区中），其总面积是全国贫困地区中分布地域范围最大的，是全国扶贫攻坚的真正的主战场。对于连片特困地区，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》规定，要加大投入和支持力度，加强对跨省片区规划的指导和协调，集中力量，分批实施。各省（自治区、直辖市）可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持。对于重点县和贫困村，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》规定，原定重点县支持政策不变。各省（自治区、直辖市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。显而易见，《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》为西北贫困地区的未来发展提供了前所未有的机遇。为了充分利用这一政策的制度效应，西北贫困地区迫切需要制定地区农村贫困标准，尽快使反贫困走上法制化轨道，同时使扶贫开发与城乡统筹相互衔接。从主体功能区定位来看，全国主体功能区规划中的限制和禁止开发区，主要分布在西北贫困地区，是全国生态环境最为脆弱的地区，因此，这里需要通过强有力的法制手段来保护生态环境。主要目标是通过立法明确规定适合于西北贫困地区的主体功能区规划方案，不同主体功能区的差别化的产业发展措施，以及对地方尤其是县级政府的考核办法。西北贫困县中，少数民族县占了很大比例，在甘青藏区这个连片特困区内，有许多县就处于三江源草原草甸湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区内。这些少数民族贫困县大都地处偏远、生态环境脆弱、资源承载能力较弱，可持续发展水平低。进行主体功能区规划是增强可持续发展能力、促进区域协调发展的重要手段。在西北贫困地区，根据全国的主体功能区规划，涉及到的整个县域总体上大多被划定为限制开发区，这是一个重要的大前提。西北贫困地区的县域内的主体功能区划分显然不能真正照搬东南发达地区的县域规划，①而要将生态保障放在突出的位置，具体来讲要以乡镇为单元，依据指标体系，可将县域内国土划分为重点开发区、适度开发区、限制开发区与禁止开发区。［18］基于以上的基本背景分析，相对于东南发达地区而言，西北贫困地区的城乡一体化进程更需要法制的保障。基本的策略选择是：第一，借鉴中东部经验和发掘自身经验相结合。在一个事实上呈现为递度发展进程中，西北贫困地区可适当借鉴中东部地区和西南地区统筹城乡发展的经验和制度。比如，可借鉴重庆模式中的在统筹城乡发展的过程中同步推进法制建设、重视法制保障的经验。另外，还可以借鉴云浮模式中城乡统筹的大部制改革和主体功能区扩展的做法，重视生态环境保护，不以GDP作为考核政绩指标。目前，与城乡统筹发展相关的主体功能区主要在国家和省级两个层面实施，云浮则创造性地将主体功能区构想向下延伸、引向基层。主体功能扩展最终都指归到人：即主体功能扩展以人为本，主体功能扩展到人，人是实践的主体，也是实践的对象。［19］西部贫困地区连片特困地区区域的发展，是与西部其它地区、东部发达地区和中部相对发达地区三者之间的另一种博弈。很多地区在召开的连片特困区地区区域发展工作会议中，提到最多的是“创新规划编制思路，将扶贫开发与城乡统筹区域发展相结合，城乡统筹区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进城乡统筹区域经济发展，通过解决限制区域发展的瓶颈问题，促进区域经济又好又快发展”。这里的“瓶颈问题”是中国县级行政区内自然生态环境的复杂性问题导致的，说白了就是经济环境问题，这也给界定过程带来了更多的博弈空间。第二，加快执行性地方性立法的进度，加强相关的执法监督工作。在地方性三农立法中，目前最需要明确的还是农民的土地权利。在西北贫困地区，农民土地权利保障方面的法律供给是最为薄弱的。陈小君教授的调研发现，农民最需要的是他们生活、生存和发展所依托的土地承包经营权和宅基地使用权这两项重要物权。这两个权利看起来普遍，但实际上内容非常丰富，包含了很多具体的权利元素。从法律层面来看，土地承包经营权、宅基地使用权虽然在物权法中有规定，但还不完善，欠缺体系性。比如，对于关系农民重大生活利益的宅基地使用权，物权法里只有寥寥四条，基本上没有对权利进行细致规范，而应参照适用的土地管理法也没有相应的规范，致使相关领域的法律漏洞、空隙与法律矛盾仍然存在。可以说，法律规范的欠缺是影响农民土地权利实现的主要原因。此外，农民土地权益得不到保障还有制度层面的原因，如土地承包经营权流转缺乏相应的市场机制。土地承包经营权流转，不仅需要供需双方，而且还需要有一定的中介机构来引导当事人进行流转。但从目前的实际情况来看，中介机构还比较缺乏，而且也没有得到农民的信赖。还有，在承包地、宅基地的征收方面，怎样制定一个比较合理的补偿标准没有制度保障，农民很少有参与权。因此，对于当前正处于城乡一体化进程中的农民而言，两项重要物权———土地承包经营权、宅基地使用权是最需要立法完善的。［20］在这方面，西北贫困省区的地方立法机关不能坐等中央立法的完善，而是需要尽快制定相关的地方性法规来加以引导和规范。第三，重视制定自主性地方性法规。自主性地方性法规的最大特点是解决地方性事务，其所规定的事项不需要或在可预见的时期内不需要由国家制定法律、行政法规。因为其与法律、行政法规的关联度比较小，所以中国特色社会主义法律体系形成前后，对这类法规的制定影响相对也比较小。正是由于这一特点，地方立法机关要重视自主性地方性法规的制定。统筹城乡发展属于对某一经济区域发展的促进，地方是可以自主做出规定的。［21］此外，统筹城乡综合配套改革，是一项重大的系统工程。要合法有效地推进统筹城乡改革，需要强有力的法律制度保障，在维护国家法制统一的前提下，必要时，全国人大可授予西北贫困省区特别立法权，赋予西北贫困省区更多自主权以确保大西北经济区内制度创新的合法性，避免出现“创新性违法”的情况。［3］在二元制的法律框架下，采用地方性法规或政府规章规定乡镇集体土地及其规划的建设和管理办法是一个可行的做法。中央层面的立法，在短期内从二元制转向一元制不太现实，但通过创制地方性法规或政府规章的形式则是可行的。陆学艺等经过对福建省晋江市的调查研究认为，县域现代化是城乡统筹发展的关键。应给予县域赋权，以工业化为动力，以城市化为载体，通过县级政府科学定位自身的角色与职能，科学确定自身的行动方式，促进县域经济社会发展。县域是统筹城乡发展的主要载体和具体实施者，通过立法明确授予其在县域内进行统筹发展的权力，是极为必要的。第四，创新地方性执法、司法体制。目前，西北贫困省区在基层的行政执法和司法服务还没有完全适应统筹城乡发展的实现背景和实际需要，正在建设的中心村庄、农牧民定居新村、移民社区中，政府的执法和司法等公共服务还没有延伸下去，许多民族地区乡镇政府仍然还是“悬浮式政府”。因此，实现执法方式和司法服务方式的更新，维持民族地区社会政治稳定，已经成为西北贫困地区城乡一体化进程中需要急切解决的现实问题之一。据统计，全国2800万绝对贫困人口中，绝大部分都生活在西部地区。这部分人的法律支付能力几近于零，其权利救济的难度可想而知。目前我国实行的法院诉讼费收费办法并没有对按件征收或按比例征收规定一个幅度，而是一刀切，即按件征收的，全国适用同一个金额数；按比例征收的，全国适用同一个比例。这种整齐划一的做法除对极少数经济发达地区当事人不会构成过重负担之外，对全国大部分地区尤其是西部地区的当事人来说都比较沉重。①随着城乡一体化进程的加速，西北贫困地区的社会陌生化程度必将加剧，各类社会纠纷及诉讼会大量涌现出来，通过适当降低西北贫困地区当事人的诉讼费用，同时加强法律援助制度的建设和完善，来缓减社会纠纷的总量和强度，也是西北贫困地区法制建设所面临的全新的挑战和任务。另外，还要加强对扶贫资金使用的绩效评价、监督和问责制度，完善农村地权纠纷法律救济制度。对此，可以从以下几个方面改进：适当扩大法院的受案范围，尽可能将各种地权纠纷纳入诉讼解决机制之中，以发挥司法作为实现正义的最后一道防线的功能；对现行农村土地承包经营纠纷仲裁制度加以完善，使其成为纯粹的民商事仲裁，凸显农村土地承包仲裁委员会的民间性和中立性；无论是诉讼还是仲裁，均应当考虑对纠纷当事人实行不收费或者少收费的制度设计，降低农民寻求救济的成本；提高基层政府和基层法院解决农村地权纠纷的公信力，提升纠纷处理者的素质，加强法律知识与法律意识的培养，为法律救济机制的有效运行提供人才的支持，切实保障农民合法土地权益的实现。［20］

本文作者：王勇郭倩倩工作单位：西北师范大学