经济法学中的社会助益规章争议

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宪政经济法学是从宪政角度来探讨有关经济制度、经济规则、经济行为及相关问题的新型学科。社会助益制度是宪政经济法学的制度范畴之一。该制度在和谐社会的构建中有着重要作用，有必要对该制度进行系统的探讨。

一、社会助益制度的界定

1．社会助益制度的概念社会助益制度是指国家积极介入经济活动，通过各种措施，保障公民社会经济权利的一种制度。对于该定义可以从下列方面予以讨论。

第一，社会助益制度是保障公民劳动权、休息权、社会保障权等社会经济权利的制度。宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。宪政经济法学是建立在宪政理论基础之上的，必然也要保障人权，其中社会助益制度就属于权利保障制度。根据我国现行宪法的规定，社会助益制度保障的主要是公民社会经济权利中的劳动权、休息权、社会保障权等权利。社会经济权利是指国家通过对经济社会的积极介入而保障的公民的社会或经济生活的权利。社会助益制度主要是为公民提供一定帮助、物质利益或者与物质相关的利益，它主要通过以下手段实现：一是提供就业机会和培训，保障公民劳动权的实现。二是直接提供金钱或物，如给予生活困难的人最低生活保障费，给予灾民的救灾款项、食物、药品等。三是安置，即从工作、生活、居住上对助益对象予以安排，如对残废军人、失去工作者以及其他需要安置者。四是救助，如对城市中生活无着的流浪乞讨人员短期收留等。五是优待，如减免学费，减免交通费等。

第二，社会助益制度是国家介入经济活动的积极作为制度。社会助益制度所保障的社会经济权利是一种积极权利，即要求国家权力作出相应行为的权利。市场经济体制是以市场作为资源配置的基础手段，强调效率、竞争，必然会引起贫富两极分化，产生效率与公平的矛盾，经济上的弱者甚至无法生存，而市场本身无法解决这些问题。在市场失灵的情况下，国家就有义务担负起调控的职责，积极采取各种措施，保障公民权利的实现。从这个意义上讲，社会助益制度就是国家介入经济生活的积极作为制度，目的是为了保障公民的基本权利。国家介入经济生活、实施助益制度可以采取以下主要措施：一是立法机关制定法律规范，把宪法规定的社会助益制度的内容加以具体化，形成完善的社会助益法律体系；二是劳动和社会保障相关行政部门对社会助益制度的实施进行管理、监督；三是国家发展经济，为劳动者提供就业机会、对劳动者进行就业培训、扩大社会保障覆盖范围、提高社会保障待遇等；四是国家提供财力支持，设立福利设施、划拨救灾款项等。

2．社会助益制度的特点

第一，社会助益制度的复合性。社会助益制度不是单一的，而是呈现出复合性，即社会助益制度包含了许多具体制度。这是由公民在经济生活中遇到的风险、困境等的多样性决定的。根据我国现行宪法关于经济制度和公民权利的规定，社会助益制度主要涉及到劳动保护制度和社会保障制度，这两项制度是相辅相成的。部门法再将这些制度加以具体化。依据我国与社会助益制度相关的法律规范，劳动保护制度包括劳动就业制度、工资保障制度、劳动安全卫生制度、工作时间和休息休养制度等；社会保障制度包括社会保险制度、社会福利制度、社会救助制度、军人社会保障制度等。

第二，社会助益制度的物质受制性。社会助益制度通常表现为国家为公民提供一定的物质利益，它必然受制于一国或一地区生产力发展水平、经济发展程度的制约。现行宪法第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”一国或一地区经济水平发展越高，劳动就业机会就越多，各种社会保障覆盖范围就会越宽，待遇就会越高；反之经济衰退，失业率就会增加，社会保障覆盖范围就窄，待遇就会减少。

第三，社会助益制度的社会性。这具体表现在以下三个方面：其一，社会助益制度解决的问题具有社会性，即社会助益制度解决的是社会问题，主要包括就业、年老、疾病、失业、贫穷等。这些社会问题带有普遍性，并非公民依靠个人力量所能解决，需要借助国家的力量来解决，从而保护公民的基本生活需要，达到社会稳定、发展的目标。其二，社会助益制度的覆盖范围是全体社会成员。社会助益制度保障的是公民的劳动权、休息权、社会保障权等社会经济权利，而社会经济权利作为宪法规定的基本权利是每个公民都应该享有的权利。因而社会助益制度的覆盖范围应该是全体社会成员。值得注意的是，由于经济发展水平的限制和制度建设的不完善，现实中我国社会助益制度尚未覆盖全体社会成员。其三，社会助益制度的运作带有社会性。

二、社会助益制度的功能

1．和谐社会思想的体现功能

和谐社会是指社会的各个层面能够实现良性的互动，整个社会能够表现出一种公平、有序的状态，社会能够实现协调、健康的发展。我国自改革开放、实行市场经济体制以来经济有了很大的发展，但同时也产生了一些社会问题，其中贫富差距问题引起了广泛关注，影响了社会的和谐发展。促进社会和谐的方式很多，其中之一就是由政府对国民收入进行再分配。社会助益制度中的社会保障制度既是公民权利保障制度，也是收入分配调节制度。实现社会公平是建立社会保障制度的基本理念。社会保障制度的运作，是国民收入的一种转移，一是国家通过收取社会保障费，将其在全国或一定区域内统一安排使用，可以实现不同收入水平的公民、经济发展程度不同的地区之间的再分配，使得国民收入从高收入者转移到低收入者，从经济发达地区转移到经济欠发达地区；二是国家用财政收入直接补贴社会保障基金，国家通过这种方式把高收入者交纳的税收转移给了低收入者。这种对国民收入进行的再分配，体现了和谐社会的思想，有助于实现社会公平，维护社会的稳定。再如，社会助益制度中的农村扶贫制度，也是实现社会和谐的途径之一。国家通过为农村贫困户或贫困地区提供资金、技术等方面的支持，帮助其脱贫致富，从而缩小城乡差距。

2．弱势群体社会归属感的体现功能

弱势群体是社会学、政治学、法学、伦理学、经济学等学科共同关注的一个问题。弱势群体主要是指一批收入较低、生活困难，社会资源短缺，在社会竞争中处于弱势地位，并缺乏相应发展潜能的人群。一般来说构成弱势群体的个人及家庭生活达不到社会认可的最基本标准，依赖自己的力量无法改变目前的弱势地位。在我国，目前主要包括城乡贫困人口、经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工、残疾人、农民工、部分老龄人口以及少数临时遭遇灾祸的人员等。这些人员有些属于生理性弱势群体，如老人、儿童、残疾人，有些属于社会性弱势群体，如经济结构调整进程中出现的失业和下岗职工、城乡贫困人口，有些属于自然性弱势群体，如遭遇灾害的人员。随着社会化、工业化和市场化的发展，弱势群体的生存风险也与日俱增。这些社会风险的增加，使弱势群体的生存安全受到极大的威胁。由于主客观原因处于困境中的弱势群体，不仅物质上匮乏，而且心理上也会受到损失。弱势群体处于经济上的弱势地位，而又无力摆脱困境，心里很容易产生被剥夺感，被社会抛弃感，失去社会归属感。社会归属感，从字面上讲，就是归于、属于社会的情感，是社会文化心理范畴的概念。这种情感又会影响着人在社会中的行为。失去社会归属感的人往往会对社会产生敌对情绪，做出各种反社会的行为，造成社会的不安，引起社会秩序的混乱。社会助益制度通过对陷入困境的弱势群体予以货币、实物、服务、安置等帮助从而使他们体会到国家和社会的关心和温暖，体会到做人的尊严，消除由于处于弱势地位造成的心理与社会的隔离，从根本上解决弱势群体的心理问题。

3．社会政策全球趋同的体现功能

社会政策可以定义为影响公共福利的政策行为。虽然非国家机构也可以有“政策”，但“社会政策”这个一般性的表达方式主要是用来界定与公民福利有关的国家所起的作用。作为政府政策的一个组成部分，任何一个国家都面临着为其公民提供必要福利和保障的问题。从历史上看，向具有现代特征的社会福利国家或福利国家发展，始于19世纪下半叶或20世纪初，是对大多数国家在工业化和城市化过程中产生的问题的反应。但是福利部门经过一定程序而具有合法性的扩张，则主要是在第二次世界大战后的头几十年间进行的。尽管在细节上存在着种种差别，但是就某些政策措施领域来看，可以看出各国之间具有明显的相似性，其中主要包括劳动保护、社会保障、反贫困以及文生和教育政策。也就是说尽管各国提供福利和保障的内涵、模式、目标等有所不同，但是它们都会面临同样的社会问题，都要解决与人类所必需的生存条件相关的问题，例如就业；对个人提供教育和培训，使其有能力融入社会；医疗；养老；反贫困；照顾和支持无独立生存能力的人等。在经济全球化的背景下，国家之间的经济依赖加强，资本在全球的互动也对社会政策产生了影响，社会政策出现了趋同的倾向。这种倾向表现在各国在社会助益制度领域加强了国家之间的合作，签订了相关协议或公约。在劳动保护领域，国际劳工组织制定和通过了一系列公约，如《同酬公约》、《就业政策公约》、《（就业和职业）歧视公约》、《促进就业和失业保护公约》、《最低年龄公约》、《劳动行政管理公约》、《（残疾人）职业康复和就业公约》、《建筑业安全和卫生公约》、《化学品公约》、《最恶劣形式童工劳动公约》等。在社会保障领域，国际劳工组织也制定和通过了一系列公约，如《社会保障（最低标准）公约》、《（社会保障）同等待遇公约》、《维护社会保障权利公约》、《（工业）疾病保险公约》、《（农业）疾病保险公约》、《工人（职业病）赔偿公约》、《工伤事故和职业病津贴公约》、《残疾、老年和遗属津贴公约》、《生育保护公约》等。此外联合国在这些领域也通过了相关的宣言和公约。联合国大会通过的《世界人权宣言》第22条规定：“人作为社会成员，有权享受社会保障并有权享受个人尊严及人格自由发展所必需的经济、社会及文化等各种权利的实现；此种实现的促成有赖国家措施与国家合作，并当依各国的机构与资源量力而行。”联合国大会通过的《经济、社会及文化权利国际公约》保护的经济、社会权利主要包括：①工作权；②人人有权享受公正和良好的工作条件；③人人有权享受社会保障，包括社会保险；④人人有获得相当的生活水准的权利和免于饥饿的基本权利等。参加公约的国家必须按照这些公约履行相应义务，针对劳动和社会保障制定的社会政策必然要以这些公约为基准，呈现出趋同的倾向。作为实现这些社会政策的社会助益制度体现出了社会政策全球趋同的倾向。

三、社会助益制度的法律结构

社会助益制度的法律结构指的是规制社会助益制度的法律规范之间的组合、排列关系。社会助益制度主要包括劳动保护制度和社会保障制度，社会助益制度的法律结构则由规制社会保障制度的法律结构与规制劳动保护制度的法律结构并列组成。社会助益制度的法律结构是否合理直接影响到社会助益制度的运作效果。目前我国社会助益制度运作效果并不尽如人意，与社会助益制度的法律结构不够合理有着直接的关联。

目前，社会保障制度的法律结构不尽合理，体现在以下方面：其一，规制社会保障制度的法律规范体系残缺。在宪法之下，缺乏基本法性质的社会保障法，缺乏法律性质的社会保险法、社会救助法、社会福利法、军人保障法等。其二，规制社会保障制度的法律规范适用范围狭窄。规制社会保障制度的法律规范适用范围狭窄指的是在我国享受享受社会保障的法定对象有限，这与世界通行的社会保障对象的普遍性原则相比，适用范围明显狭窄。其三，规制社会保障制度的法律规范效力层次低。我国规制社会保障制度的立法现状是人大立法少，行政机关制定的规范性文件多；中央立法少，地方立法多，社会保障立法层次低，而且不统一。

设计规制社会保障制度的法律体系的结构，应当考虑以下几个因素：一是社会保障的项目。一般来说，社会保障包括社会保险、社会救助、社会福利、军人社会保障等项目，各种项目还可以进一步分类。这些保障项目应有相对应的法律规范来规制。二是社会保障的共性问题。社会保障各个项目作为社会保障的一个种类，必然具有许多共性问题要加以规制，如社会保障管理体系问题，社会保障基金筹集、使用、运营问题，社会保障程序问题，社会保障法律责任问题等。三是社会保障制度与相关法律制度的关系，如与经济法律制度、行政法律制度等的关系。社会保障制度的法律结构主要有3种模式：第一种是多法并立平行模式。即就社会保障的各个项目，制定若干部平行的社会保障法律法规，分别调整某类或某一社会保障项目的社会关系。其特点是多部社会保障单行法律法规并存，互不隶属，共同规范社会保障。这种模式由德国首创。第二种是一法统驭多法模式。即统一制定一部法律综合规定各类社会保障项目的基本问题，作为社会保障法部门的基本法，再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项社会保障法律法规。这种体系由一法统驭、多法并行，呈现层次性，有利于社会保障法的一体化、全民化以及立法形式多样化。这种模式由美国首创。第三种是混合立法模式。采此模式的国家，既颁布部分社会保障方面的专门法律法规，同时将另一些社会保障项目纳入到其他部门法体系中进行规范，从而形成了一种混合型的社会保障立法模式。我们认为我国社会保障制度的法律结构宜采取一法统驭多法模式。我国目前的社会保障立法过于分散，不仅不利于社会保障的整体发展和全面发展，而且不利于社会保障项目的均衡发展和协调发展。一法统驭多法模式要求制定一部《社会保障法》作为社会保障领域的基本法，在第二个层面应制定集中性的《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》、《军人保障法》等，以统率其他法规、规章。这也可以改变我国社会保障制度的法律结构中，人大立法过少、中央立法过少的不合理局面。目前我国劳动保护制度的法律结构相对来说合理一些。规制劳动保护制度的法律体系采取的是一法统驭多法模式，《劳动法》作为劳动保护领域的法律，统率其他规制劳动保护制度的法律规范：涉及劳动就业制度的法律规范、工资保障制度的法律规范、劳动安全卫生制度的法律规范、工作时间和休息休假制度的法律规范。但也缺乏一些重要子系统法律规范的配套，如《反就业歧视法》等。我们应尽快制定相应法规，消除就业领域不合理的差别。