农业经济法学课程建立障碍

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作为一门农业经济管理类专业课程,农业经济法学是在我国农业法制建设进程中逐步成长起来的。但课程建设至今仍然处于探索之中,各院校相关专业基于对其地位与作用的不同认识,在课程设置、内容体系、教学要求等方面存在较大差别。对上述问题展开深入探讨,对课程建设大有裨益。

一、关于课程设置问题

(一)将农业经济法学建设成相关专业骨干课程具有必要性农业经济法课程以农业经济部门法为研究对象和教学内容。在我国,课程建设起始于改革开放初期,1980年,原北京农业大学(现中国农业大学)葛恒美教授创建农业经济法研究组,此后,各院校陆续开设该门课程,至1984年中国农业经济法研究会成立,基本完成了课程的创立阶段。在教材建设方面,1985年法律出版社出版了由石英主编的《农业经济法教程(试用本)》、1987年出版了由沈雯辉主编的高等学校法学试用教材《农业经济法教程》。但是,由于整个20世纪80年代甚至90年代我国农业和农村经济领域的改革主要是依靠政策作为依据的,农业法制建设相对滞后,既不可能建立成熟的农业经济法课程体系,农业经济法课程也无法取代农业政策学的位置,使许多院校将农业经济法与农业政策学合二为一,改成农业政策与法规;有些院校将农业经济法改为限修课;甚至有的院校取消了该课程。进入21世纪以来这种局面并未改观,课程建设面临着存废抉择。我们认为,新的历史阶段,包括农业经济管理、林业经济管理、土地管理、农业推广、农村区域发展等在内的农业和农村经济管理类各专业的农业经济法学课程应当保留,并且应当作为专业骨干课程开设。其理由主要是:

第一,完善的专业知识结构需要掌握农业经济法学知识。市场经济必然是法制经济,民主政治也必须是法制政治,[1]依法治国作为我国新时期的基本治国方略,已经由全国人大九届二次会议写进《中华人民共和国宪法修正案》,意味着我国已经实现了由政策作为基本制度工具转向主要依靠法律调整社会关系和治理国家,农业领域也当然毫无例外。这就要求未来农业经济领域的经营管理人才必须懂得依法经营,依法管理,农业经济法成为他们不可或缺的专业知识领域。

第二,农业政策学不能替代农业经济法学。农业所包含的公共物品性质,决定了制度在其发展进程中的巨大作用,而主要调整政府行为的农业政策对农业的直接影响尤为突出,这或许是农业政策学课程受到普遍重视的主要原因。但是,如果转换一下视角就会发现,法律更具有更本性和长远性,甚至对政策本身也具有决定意义:一方面,从课程所赖以构建的制度基础而言,在我国,现行的农业法律是上升为国家意志的党的政策。固化为法律之后,这些原本的政策才有了稳定性、普遍性和规范性的特点,才能够发挥更大的社会进步效应。经过改革开放以来30余年的努力,所有关于中国特色社会主义建设的大政方针都逐步被纳入宪法,同时其各项实施措施也被法律固定下来,由此才有效保证了“基本路线一百年不变”,才确定了政策的基调和未来走向。从这个意义上说来,以往普遍认可的“政策是制定法律的依据”、法律实施“必须以政策为指导”[2]的观点必须转变。法律在先,政策在后,农业政策是作为农业法律的具体实施措施的执行功能,这种程序在美国等法制国家已经成为一种惯例。[3]坚持依法治国,就“必须从思想上明确认识:法律是制定政策的基本依据,政策应以法律为指导”。[4]另一方面,从课程建设的内在逻辑上分析,没有对法律层面的把握,就无法正确理解政策的内在意图和价值趋向,从而导致对政策认识上的机会主义,科学的政策研究也就无从谈起。

(二)现阶段将农业经济法学作为专业骨干课程具有可行性一方面,作为课程教学内容和研究对象的农业经济法体系框架已经基本建立。首先是作为农业基本法的《农业法》,在颁布实施9年之后,经过2002年的全面修订,对农业和农村经济社会发展制度的规定更加完善,为调整农业和农村经济关系提供了基本依据;其次是农业部门法逐步走向完备,包括农业经营和村民自治主体方面的《农民专业合作社法》、《乡镇企业法》、《村民委员会组织法》,农业经营方面的《农村土地承包法》、《物权法》,农业要素使用、管理与资源保护方面的《土地管理法》、《基本农田保护法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《水法》、《渔业法》、《防沙治沙法》、《水污染防治法》,农业生产规范方面的《种子法》、《农产品质量安全法》,支持农业方面的《农业技术推广法》、《农业机械化促进法》等等,至今已有20余部,另外还有50余部农业行政法规以及农业部制定的近500部部门规章,关于农业的地方法规数量更多。另一方面,伴随着法制建设实践的重大进展,相关理论研究在一系列重要问题上也达成共识,为课程建设提供了基础和前提。

(三)农业经济法学课程应当独立开设,名称应当统一首先,农业经济法学与农业政策学课程应当各自独立开设。尽管两者之间存在千丝万缕的联系,但毕竟各自都有相互独立的范畴、体系、目标和侧重点,将两门课程合并起来,既有可能削弱两者的地位,处理不好还会继续模糊人们对法律与政策关系的认识。其次,课程名称应当一致起来,统一称为农业经济法学。其他名称中,“农村法制”显然还包含农村社会管理、民事关系的法制等等,背离课程设置初衷;“农业法”体现了法律调整范围的特征,但与整个法律体系中部门法的划分不一致,不能体现农业法的经济法属性;“农业政策法规”则是将本来应当分设的课程合二为一了。

二、农业经济法学课程内容体系重建问题

农业经济法学课程作为专业骨干课程建设,应当达到40学时、2个学分以上,以保证课程的内容容量。围绕专业骨干课程的目标,现阶段课程建设的核心问题是内容体系重建。直到目前,囿于与市场经济适应的农业经济法制体系尚未完备及各校重视不足,课程内容总是或多或少地带有计划体制或者强拼硬凑的痕迹,诸如农业计划法律、农产品计划购销法律、农业合同制度、乡镇公司法律制度、乡镇独资和合伙企业法律制度,等等,有些滞后于市场经济,有些则人为地将统一的合同和企业制度割裂开来,影响了课程目标的实现。因此,课程建设必须解决的首要问题是内容体系的重建。

(一)课程内容与体系结构设计

重建的课程内容体系,应当紧密结合农业经济法体系建设的进展,遵循体系完整、重点突出、理论精炼,联系实际的原则,包括以下四个部分:第一,基础理论部分。可以设为1章,即农业经济法概述。内容包括农业经济法的概念、调整对象、基本原则及其与农业政策的关系;农业经济法律关系;我国农业经济法体系。第二,国外农业经济立法借鉴部分。设为1章即国外农业立法概况。内容包括美国、法国、日本、韩国等国的农业经济立法。第三,农业基本法部分。设为1章即中华人民共和国农业基本法。内容包括农业法概述、农业生产经营体制与农业生产、农产品流通与加工、粮食安全及农业投入与支持保护、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展、违反农业法的责任。第四,农业部门法部分。包括关于农业经营主体方面的1章即《农民专业合作社法》;农民经营权保护方面的2章即《农村土地承包法》和《物权法》;农业资源使用管理与保护方面的7章即《土地管理法》、《基本农田保护法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《水法》和《渔业法》;农业环境保护方面的3章即《环境保护法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》;农业生产规范方面的3章即《种子法》、《农产品质量安全法》和《动物防疫法》;支持农业方面的2章即《农业技术推广法》和《农业机械化促进法》。

(二)课程内容体系安排的依据

首先,选择完全或者重点调整农业经济关系的法律。合同法、诉讼法、仲裁法以及企业方面的法律(如《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》)等,因其在经济关系中普遍适用,在农业经济领域并无特殊规定;《进出境动植物检疫法》、《防洪法》等尽管与农业经经发展有密切关系,但主要调整范围不属于农业经济范畴,上述两者均不应纳入农业经济法体系。《环境保护法》和《物权法》则是例外,农业发展对环境保护有着特殊要求,而物权保护不仅与农业经营及农民财产权利密切关联,同时该法还专设“农村土地承包经营权”一章,对调整农业经济关系具有特别重要的意义。其次,选择在农业经济法体系内部具有普遍性、针对性和处于高阶位的法律作为章的内容。1997年1月1日开始实施的《中华人民共和国乡镇企业法》曾经在促进乡镇企业健康发展中发挥较大作用,但随着乡镇企业纳入中小企业体系,其特殊规定已不再具有现实针对性,不应纳入课程内容;在阶位层次上,农业经济法体系不仅包括高阶位的狭义的法律,还有阶位逐次降低的行政法规、地方法规、行政规章等,体系日益扩张,有些低阶位法虽然也具有普遍意义,但课程不可能也没有必要将所有相关规范都列为专章内容,为了学生掌握相关法律规定的需要,可以将其融入各章,作为细化和深化的内容。最后,与农业经济相关法的选择。广义的农业经济法,包含调整农业及农村经济关系的所有法律规范,除上述农业部门法之外,很多具体规定散见于其他法律部门,尽管没有为此单独设立章节的必要,但其重要内容应当在相关各章中有所介绍,如《村民委员会组织法》关于村民(村民代表)大会职权的相关规定可以在《农村土地承包法》中介绍。

三、农业经济法学课程的特点、教学重点与对教师的要求

(一)农业经济法学的课程特点农业经济法学课程的特点主要决定于该法律部门的特征。就法律属性而言,农业经济法有以下特征:

1•课程内容的复杂性。作为课程教学与研究内容的农业经济法,不仅体系庞大,涉及广义农业领域的各个方面,而且从法律上看农业法以经济法为主,同时兼有行政法和民法的属性,从三个侧面调整农业经济关系,[5]教学中要从不同角度把握农业经济法的调整方向与基本规范。农业经济法首先是经济法,调整的方向是支持农业和规范竞争:依据农业所具有的公共物品性质建立支持农业的制度体系,保护资源与环境,加强农业基础建设,保证粮食安全,帮助农民消除贫困,同时规范农业竞争行为;农业法也是行政法,调整的重点是规定政府保护农业的职责,包括规划、指导、协调、监督、服务等职能;农业法还是民法,调整的重点是保护农民集体土地所有权和农户对集体土地的家庭承包经营权。教学中必须反映各自的特点和侧重点。

2•教学过程的学术性。在中国这样的法制基础薄弱的国家建设农业经济法律体系,从改革开放至今只有30余年的历史,不可能一蹴而就。同时,由于土地集体所有,农户家庭承包经营,基于土地集体所有建立农民集体经济组织等重要农业制度,都形成于新中国建立初期,国外没有先例可资借鉴,许多配套制度尚待完备。法律规范的内在依据需要理论阐释,实践实施的效果需要观察总结,制度完善的方向与途径有待分析选择,客观上要求将法律规范解释与学术研讨结合起来。这种研讨式的教学的效果尽管很大程度取决于教师的学术把握能力,但对培养学生研究问题能力,活跃学术研究,都是大有益处的。

3•教学方法的实践结合性。法学课程多数属应用型课程,运用案例教学是常见的教学方法,既可以活跃课堂气氛,调动学习积极性,又有利于鼓励学生独立思考,提高运用法律知识处理实际问题能力。农业经济法学的案例经常会涉及农村土地承包、承包经营权流转、集体组织与作为成员的农户之间关系等复杂的法律问题,现有法律制度对其中一些问题还缺乏具体规定,因此案例分析往往不仅是给法律规范作注解,同时也是对现实问题的理论探讨,能够帮助学生深入理解法律规范。

(二)农业经济法学课程的教学重点

1•在农业经济法概述部分讲清所依据的经济学原理。包括农业经济法学在内的所有法学类课程,教学中都会有学生问老师:这么多法律规定,怎样记呀?表明死记硬背问题是教与学中必须解决的难点。农业经济法律不是孤立条文的简单堆砌,隐藏在每个法律规范背后的是客观经济规律和法律本身的内在逻辑。掌握原理并用以理解应用法律规定,是课程学习的重点之一。要求学生深入理解的起码有以下4点:首先,包括农户在内的农业主体属于“经济人”。农业是依靠主体(农户、企业)经营的产业,主体的经营能力决定农业的发展活力与市场竞争力;农户与农事企业与任何市场主体相同,都是“经济人”,其所有的经营行为都遵循效用最大原则,农业持续发展的微观基础,是这些“经济人”能够成为有活力和竞争力的农业主体,能够持续实现经营投入的效用最大,进而持续地增加资本经营规模;“经济人”不提供没有排他性的公共物品,农业资源与环境保护投入在他们那里也必须能够作为商品经营,必须取得与其他经营投资同样的利润。其次,政府农业职能是担当好公共物品供给者角色。政府不参与更不能替代农民经营农业,而是农业与农村公共物品的供给者和农产品市场的调控者;政府促进农业发展的基本措施是增加公共物品供给和维护市场的公平有序竞争。再次,农业领域的市场同样具有开放性、统一性、竞争性与要素的流动性。中国农业经营者在主体竞争中处于弱势地位,在国际农产品市场竞争中同样处于弱势地位,优胜劣汰的铁律决定了农业保护是政府长期而艰巨的任务。最后,土地等农业资源必须成为农民的经营资本。生产过程是生产者与生产资料的结合,生产者对生产资料充分占有,是决定农业竞争力的基础条件。中国农民的弱势地位,主要表现为经营资本不足、土地规模狭小、土地收益流失以及私人土地投入收益外部化;改变农民的弱势地位,要求创造农民更充分经营资本的条件。

2•在基本法部分讲清农业经济法的基本制度。包括坚持农业和农村社会主义基本经济制度;保障农业发挥多方面功能;坚持科教兴农和农业可持续发展的方针;保护农民和农业生产经营组织财产及其他合法权益;引导全社会重视农业、支持农业发展。要帮助学生了解这些制度的内涵、形成、作用等,以此为线索,了解农业经济法的体系与结构。

3•在部门法部分讲清农业经济法的重点规范。包括家庭承包经营在内的农业基本经济制度、粮食安全、农民增收、持续发展、科技兴农、农产品质量安全等制度,无疑必须作为重点介绍。但从课程体系内在的逻辑联系出发,应当尽量避免彼此孤立地讲授法条,而是围绕产业经济增长要素的线索构建一个内容体系:首先,农业经营主体法。除了明确农户的主体地位之外,重点讲授农民专业合作社法的内容,让学生认识发展合作经济是壮大农业主体的重要途径。其次,农民经营权保护法,即《农村土地承包法》、《物权法》,重点是应当阐明“土地产权在农民手里的唯一职能是经营资本”[6],保护农民土地等农业资产权利的实质,不是一般意义的赋予其占有、使用、收益和处分权能,而是保证农民将其作为资本经营增值的权利。再次,农业资源与环境法。从资源与环境保护公共物品属性角度,阐明法律制度的核心是通过政府购买方法,保证市场主体(主要是农民)能够从资源环境投入中获得正常利润,从而实现建设的可持续。最后是农业支持与保护法。对《农业技术推广法》、《农业机械化促进法》的讲授,应当将其作为农业保护的具体措施,揭示这些规定对农业发展的战略意义。

(三)讲好农业经济法学课程对教师的要求首先,掌握经济学、制度经济学的基础知识,能够从经济学原理视角分析农业经济法的具体规范。其次,熟悉农业和农村经济实践,能够结合农业经营与管理实践讲授法律规范,同时从对实践的观察分析中发现农业经济法的实施效果与完善要求。再次,具备对农业经济法进行学术研究的能力,善于运用科学的方法指导学生讨论完善法律规范的理论与实践问题。