循环经济法生产者责任制度综述

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一粒纽扣电池扔进水里，其中所含的有害物质会造成60万升水体的严重污染，相当于一个人一生的用水量。①仅以手机电池为例，每年我国报废手机电池数量高达3亿块，其中能够有效回收的不足1%，②我国累加的报废电池对环境的危害不可估量。电池污染折射出现有制度背景下我国生产者责任链条长度有限，产品末端回收、利用、处理责任分工不明的严重问题。

一、生产者为主的责任延伸制度要览

生产者为主的责任延伸制度，包括纵向责任延伸和横向主体扩大两个方面。从纵向角度看，是打破现有生产者的有限责任，将生产者责任链条长度进一步扩展，实现对上游产业污染环节的遏制和对下游产业污染环节的负责；从横向角度看，这一制度的主体不仅包括生产者，还应包括销售者和消费者等主体，通过多元主体的多种责任形式，实现对污染环境产品的兜底性无害化处理。

（一）生产者产品责任

我国对生产者产品责任的认识有一个循序渐进的过程。《产品质量法》第26条规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责”，即“不存在危及人身、财产安全的不合理的危险”。可见，当时对生产者的产品责任规范仅限于产品发挥作用期不对人身、财产安全造成危害。之后，我国《侵权责任法》进一步明确，“因产品存在缺陷造成他人损害的，被侵权人可以向产品的生产者请求赔偿，也可以向产品的销售者请求赔偿。”在2009年之前，我国生产者的产品责任体系普遍止于消费者环节，在产品转化为废弃物环节的生产者后续处理责任几乎为一片空白。但是，废弃物对环境的影响至关重要，而要对某些废弃物进行无害化处理的成本却异常高昂。《循环经济促进法》的出台，使得生产者的责任从单纯的产品生产、使用阶段延伸到产品废弃之后的回收、利用和处理阶段。

（二）生产者延伸责任

生产者延伸责任（ExtendedProducerResponsibility）又称产品延伸责任（ExtendedProductResponsibility）、产品和生产者延伸责任（ExtendedProductandProducerResponsibility），是指“产品的制造商和进口商应承担其产品在整个生命周期中环境影响责任的主要部分，包括上游材料选择、生产工艺以及下游使用和弃置过程造成的影响。”③这一定义对生产者的责任向上游和下游都进行了延伸，不仅要求生产者选择低污染的原材料及生产工艺，还要求生产者使用更有利于循环利用的材料和工艺；不仅要求生产者确保产品在使用过程中的无害化，还要求生产者对弃置后的产品实现无害化处理。“生产者责任延伸的最初目的在于鼓励生产者在产品设计中更多地考虑环境影响，后来又被赋予了更广泛的涵义，被看成是‘污染者负担原则’的深化和延伸。”④产品源于生产者利用某种工艺将原材料进行重新整合，在这一过程中，生产者需要首先明确两个问题：一是原材料的选择；二是工艺的选择。众所周知，环境资源具有全部或部分公共性，但是对环境资源的产权界定成本非常高或者就根本无法界定，导致人们滥用自然资源和生态环境，并仅从自身效益角度而不是全社会效益角度考虑成本分担。传统生产者选择的首要标准是企业的直接成本，即为了获得原材料或工艺所付出的金钱成本，而对于环境保护及资源利用等间接成本问题考虑甚少，这很容易导致原材料浪费、废弃产品污染等问题，从而产生企业的“外部不经济”⑤问题。一个经典例子是，在Surges对Bridgman一案中，糖果制造商在某地制造糖果已经60年的时间，后来，一个内科医生在紧挨着糖果制造商的地方开了一家诊所。但是糖果制造商生产过程中的巨大噪音使得内科医生无法使用听诊器，并且影响思考。内科医生虽然是一个后来者，并且糖果制造商每年的销售利润很好，但最终内科医生还是拿到了法院的禁止令，终止了这家糖果制造商在此的生产活动。法院的法官在审理这起案件时，遵从了社会效益最大化原则，认为噪音问题应由糖果制造商通过改进生产工艺等方式解决，而不应由内科医生承担损失。

（三）生产者责任延伸必要性

如果仅考虑企业的直接成本，从短期和企业范围看，似乎创造了高额的价值，并从中获得客观的收益；但是从长期和全社会乃至全球范围看，这些收益也许并不足以弥补所造成的损失。要解决这一问题，需要满足以下三点：1.建立“长期效益评价”体系。企业在短期内创造的财富并不能作为衡量企业优劣成败的关键，而应当更注重企业在长期的生产过程中实现全社会效益累加的多寡。这一“长期”可以“十年”作为评价周期，这有利于企业放弃或减弱短期投机牟利的动机，也有利于企业树立“百年老店”的信誉。比如当前的全球气候变暖问题，学界普遍认为是人类活动产生的温室气体造成，或可以通过控制或减少温室气体排放得到显著缓解。在这一问题的解决上，欧盟走在世界的最前列，不仅有政府层面的管制和税收，还有市场主体间的排放权交易等，并且已基本形成完整而较为成熟的控制温室气体排放体系。2.实现“外部成本内部化”的约束机制——划定更加宽泛主体的成本-收益评定机制。将生产者责任在传统概念上进行延伸，不但要考察生产企业自身运营成本，还要考察企业行为的外部性⑥——将全社会其他主体为这一企业的行为和产品所付出的成本计算在内，形成社会总成本并转化为企业成本。碳排放权交易，主要针对电力生产商及能源公司等碳排放大户，他们在过去的几十年甚至上百年间赚取了高额的利润，却并未对全球变暖问题担当任何责任。通过碳配额及配额交易，能够部分解决碳密集企业的外部成本内部化问题。3.建立“外部效益内部化”的激励机制——将负责任的企业与不负责任的企业区别对待。对负责任的企业的最高肯定必定是扩大其收益。由于实现了上一步要求的企业肩负了更多的社会责任和成本，这类企业理应从市场和政府获得更多的利益支持，他们也将从中获得进步的动力。例如，碳排放权交易并不仅是政府税费收入来源和碳减排的有效手段，还是企业进行转型升级的有利机会。欧盟的碳管制及交易制度最为成熟，其催生下的新型企业在有限的碳配额中依旧高效运转，甚至能够从碳排放权交易中直接受益，并且在国际舞台上具备更高的低碳竞争力，真正抓住低碳消费者的目光。通过上述三个机制达到更加有效地利用自然资源和减少生态环境破坏的效果，指导企业贯彻循环经济理念，降低社会长期发展成本，从而实现全社会的可持续发展。

（四）生产者以外的其他主体责任制度的确认

以生产者为主的责任延伸制度并非将产品的回收、利用、处置责任全部归于生产者，而是以生产者为中心，将这一责任延伸至消费者、进口商、销售者、维修机构和售后服务机构等其他责任主体。之所以包括消费者，是因为这一制度所带来的环境改善及资源的高效利用，将惠及每一个消费者；当然，向生产者和销售者征收的费用最终将落在消费者身上，但是通过向消费者征收是更为直接、明确和低廉的办法。从民法角度考虑，虽然消费者作为所有权人对自己所占有的物享有充分的所有权（占有、使用、收益和处分），但是在产权实施过程中对自然资源和生态环境的影响还可能波及其他不确定的潜在当事人，而这种侵权情况就应该受到法律的规制。这也是环境经济学中的外部性问题，比如来自交通工具、工厂和烟民的烟雾对大众身体健康造成的影响（负影响）以及自家花园种植的花草不仅可以供主人欣赏，也可供路人欣赏（正影响）。所以，消费者也应当是生产者责任延伸制度当中不可或缺的主体之一。

二、我国生产者为主的责任延伸制度存在问题及成因分析

我国立法中对以生产者为主的责任延伸制度规定存在以下问题：

（一）对其他责任主体的规定缺乏可操作性

《固体废物污染环境防治法》第18条规定：“生产、销售、进口依法被列入强制回首目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装进行回收。”《清洁生产促进法》第27条规定：“生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。”2008年8月20日由国务院制定，并于2011年1月1日起实施的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》第10条规定：“电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其人生产、进口的电器电子产品应当符合国家有关电器电子产品污染控制的规定，采用有利于资源综合利用和无害化处理的设计方案，使用无毒无害或者低毒低害以及便于回收利用的材料。”废弃电器电子产品领域的这一条例是我国有关生产者责任延伸制度的最新法规，但是其中第二章“相关方责任”仅对生产者责任作了较为细致的规定，而对产品销售者、维修机构、售后服务机构等现代循环经济当中不可或缺的主体的责任规定却十分有限，只局限在上述主体“应当在其营业场所显著位置标注废弃电器电子产品回收处理提示性信息。”虽然我国目前法律法规中已经含有以生产者为主责任延伸制度的条文和思想，但是具体程序细则的缺失，导致以生产者为主责任延伸“说起来容易做起来难”。在执行过程中，没有明确的回收程序和相应强制力，缺乏制约企业的力量，也让消费者感到茫然，更不会对消费者产生任何回收压力或者驱动力。责任的落实，不仅需要条文的规定，更需要程序制度的支持。

（二）欠缺对责任主体追究责任的力度

如《循环经济促进法》虽然规定了生产者、销售者和消费者的义务，但是在第六章“法律责任”当中却并未规定违反生产者责任延伸义务后所承担的相应法律责任。“这是因为国内有许多学者认为，生产者作为社会主义市场经济条件下的主体，应具有自主性，对企业的生产和服务施加过多的、直接的行政干预不符合市场经济的自由原则。因此，我国现行的有关生产者的延伸责任大多数规定属于指导性规范，没有明确规定不履行延伸责任的法律责任以及如何有效地追究法律责任。”⑧但是，行政处罚甚至是刑事责任，都被认为是合法的、有效的工具，只不过用于环境问题的惩罚或制裁的性质取决于因果关系的程度；而经济学家们大力推崇的基于市场经济的工具和手段，可以与上述措施相辅相成，组成配套措施。

（三）现有激励措施缺乏可持续性

根据权利和义务的对等性，民事主体享有权利，就应承担相应的义务。对企业引入以生产者为主的责任延伸制度虽然有利于实现全社会的可持续发展，但不可否认其在短期内对企业仍旧是一种负担，这也是众多企业，尤其是中小企业对循环经济“敬而远之”的最重要原因。现阶段，世界各国的生产者、销售者、进口商、维修机构，甚至是回收机构，他们对废旧产品的回收、处理和循环利用面临着巨大的技术问题和成本问题。虽然我国《循环经济促进法》第五章“激励措施”中规定了财政性资金、税收优惠、列为重点投资领域、提供配套金融服务、价格政策等激励措施，但是不难看出，这些举措大部分由政府承担。其结果是政府的财政压力加重，不利于循环经济的高效实施。政府应当尽快借助手头上的资金、税收优惠和财政补贴等有利条件，帮助企业建立起来能够自负盈亏的完整产业链，并逐步退出这一市场。

三、我国以生产者为主的责任延伸制度的完善

（一）生产者回收与生产者付费

我国《循环经济法》第15条规定了生产者的回收、利用和无害化处置责任，其他相关法律法规中也有类似规定。可见，我国立法还是倾向于“谁污染谁治理”的传统循环经济理念，由企业直接负责废旧产品回收处理。但是在实际操作中，由于回收、利用和无害化处置会产生相应成本，而企业需要为承担这一责任“埋单”，企业因此并不具有积极性，根本无法做到有效的回收、利用和无害化处理。在这种情况下销售者更不可能完全代替生产者承担这一责任。而废品回收机构要么借助政府补贴进行全部废品回收利用，要么仅将具有高价值的废品进行回收利用，也不能有效解决这一问题。这一问题并不必须由政府通过行政力强制生产企业解决，还可以通过市场的经济手段实现。比如欧盟进口电池时，在入关阶段就会扣除一定的费用，用于后续回收。我国有关立法中首先需要将产品进行大致的分类，并对不同类型的产品做出针对性废品处理定价，然后在企业生产出产品后根据产品的数量与其他税收一道征收。这不仅增加了政府投入循环经济的资金来源，还减轻了生产企业的废品处理负担，使其可以更专注于产品的生产。而有志于进行废品回收、利用和无害化处理的生产者依然可以进行废品的回收，并从政府得到各种形式的支持。从经济学角度讲，当废品作为全社会的无差异资源时⑨，任何一家企业的回收利用效率（个别劳动生产率）高于全社会的平均效率（社会劳动生产率）时，必定产生超额的回报，这将有利于企业在生产过程中对原材料和工艺的无害化选择。近些年来，依靠政府起步的低碳经济的飞速发展不仅催生了低碳技术的不断革新，还成为新的经济增长点。

（二）消费者参与

欧美国家对消费者的责任认定较为严格。比如德国的循环经济法基本法《循环经济和废弃物清除法》规定，公众在发展循环经济过程中的责任主要是对个人所拥有的废弃物负有回收利用的义务，并且在依靠其自身能力无法回收利用的情况下有义务转让给公共清除人，同时付费。⑩而美国加州立法机构曾通过一项提案：要求消费者在购买电脑和电视机时，需要缴纳一美元的电子垃圾回收费，以帮助处置居民家中的电子垃圾。欧美国家消费者的较高参与度可以归结为其所在国的经济发达，循环经济理念已深入人心，公众对循环经济的参与并不陌生。目前我国循环经济发展刚起步不久，消费者对循环经济发展的重要性不甚了解。但是我国可通过法规、政策的引导，在消费者群体中逐渐建立起循环利用的理念。并且，产品弃置（税）费通过消费者征收，能够让消费者明确这一税费的比例，也免去了企业代扣代缴所造成的不必要损失。我们应该看到循环经济在我国经济可持续发展过程中的重要地位，而且我们国家凭借强有力的政府行动力，有能力在生产者及销售者、消费者等市场主体中普及循环经济理念；同时，随着循环经济发展的进一步成熟化，其早日实现不借助外力的自我循环发展，能够早日为我国的经济腾飞做出贡献。

近年来，随着我国循环经济的突飞猛进的发展，相应立法工作不断展开，这有利于循环经济理念借助法律法规在全社会贯彻落实。但同时我们应道看到当前立法当中的不足之处，从细节上对我国循环经济法律体系进行完善和梳理。以生产者为主的责任延伸制度将生产者的传统产品责任扩展到了上游对原材料选择、工艺选择及下游对产品报废的回收和处理，扩大了生产者的产品责任，同时将主体范围扩大至消费者和政府，动员全社会力量积极参与，将有助于我国提高资源利用率、减少环境污染，是贯彻科学发展观，发展循环经济，构建人与自然和谐相处社会的重要制度保障。