经济法在社会公共利益本质研究

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一、经济法社会公共利益本位观念的确立“法本位”(或称“法律本位”)作为一个原创命题,我国学者早在20世纪初就已经提出,但到目前为止,学界对于“法本位”的概念还没有取得一致意见。有的学者认为,“法律本位是指国家权力机关在制定法律的时候,必须首先确立的法律的基本目的、基本任务和基本功能,它反映了法律的基本观念和价值取向。”[1](P292-305)有的学者则认为,“所谓法律本位问题,其实是指法律的直接依据,即立法理由:法律根据何种理由而立,或者说由何种观念派生?”[2]

对于相对年轻的经济法而言,合理确定经济法的法律本位有着更为重要的意义。经过学界的不断探索与努力,经济法的社会本位观念得以逐步确立,并日益为大多数学者所接受。所谓经济法的社会本位,简而言之,就是指经济法要以维护社会利益为己任。经济法社会本位观念的确立,有助于其与以个人利益为本位的民法、以国家利益为本位的行政法区别开来。但是经济法社会本位观念的确立也并非十全十美,因为社会具有高度抽象性,“也许是我们永远也无法知道的东西”;同时,经济法的社会本位也易混淆经济法和社会法之间的界限,可能会使经济法再次坠入与社会法进行长期争论的泥淖之中。因而有的学者进一步提出,应该将社会公共利益确立为经济法的本位[3](P107-119)。笔者也赞同将社会公共利益确立为经济法本位的观点,因为这不仅有利于理清经济法与民法、行政法以及社会法等其他相关部门法之间的界限,而且符合经济法的根本性质。经济法社会公共利益本位观念的确立不是主观臆造,而是有其必要性和合理性的,是为经济法的客观发展史所证明的。

二、“市场失灵”和“政府失灵”:社会公共利益本位确立的依据

通过对经济法发展史的考察,我们不难发现,从自由资本主义阶段到垄断资本主义阶段,从“重商主义理论”、“重农学派”、“历史学派”、“凯恩斯主义”、“供应学派”再到“新制度学派”,从“战争统制经济法”到“危机管制经济法”,通篇经济法的发展史都是国家与市场互动互抑的关系史,国家与市场的关系是经济法关注的焦点问题[4](P23-27)。

(一)市场失灵:对社会公共利益的悖离

所谓市场失灵,是相对于完美的市场机制理论而言的,一般认为,是指市场发挥作用的条件不具备或者不完全而造成的市场机制不能自我调节的情形,是指由于一定的因素使市场在资源配置方面呈现低效率运行的一种非理想状态[5](P70)。市场失灵突出表现在以下两个方面:一是市场的外部性问题。

斯蒂格里茨认为,外部性是指“个人或厂商没有承担其行为的全部成本或没有享有全部利益时所出现的一种现象”。外部性的实质在于:一个当事人对其他当事人的福利产生影响且这种影响并没有从市场交易中反映出来[6](P73)。外部性可分为积极的外部性(外部经济、外部正效应)和消极的外部性(外部不经济、外部负效应)。前者是指私人收益小于社会收益,是指有利于他人的行为,如发明创造、植树造林等;后者则是指私人收益大于社会收益,是指有损于他人利益的行为,最明显的是环境污染问题和使自然资源损失过快的问题。外部正效应是对社会公共利益的彰示和维护,外部负效应则是对社会公共利益的贬抑和损害。在市场经济中,由于市场主体的趋利性,市场主体只关注其自身利益,而通常不会顾及给其它主体、给社会造成损害。因而,在单纯市场机制下,损人利己、侵害社会公共利益的事情常有发生,外部负效应是经济运行中的常态。二是公共产品供应的问题。所谓公共产品,是指不把任何人排斥在享受之外的产品,或者是指那些在消费中不具有排他性的物品。公共产品具有两个特征:一是非竞争性,即可以为每个人消费,任何人对这些物品的消费都不会减少其他人所能得到的消费水平,如社会治安、道路等;二是非排他性,即不可能排除那些没有支付价格的人,一些人不付费也可消费,如国防、防洪工程[7](P47-68)。在市场机制下,市场主体出于自身利益的考虑,都希望有别人来提供公共产品而自己免费使用,公共产品的非排除性为“搭便车”的行为提供了可能性。

通过以上分析我们不难发现,市场失灵实际上是对社会公共利益的一种悖离。这种悖离可能表现为对社会公共利益的漠视,可能表现为对社会公共利益的消极损害,也可能表现为对社会公共利益的直接侵害。克服市场失灵实质上就是对社会公共利益的一种重新彰示,我们要解决市场失灵问题必然要依据社会公共利益原则。

(二)社会公共利益原则:克服“政府失灵”的法宝

如何纠正市场带来的严重的社会不平等、如何克服市场失灵?历史经验告诉我们,国家介入市场是解决市场失灵的最佳途径。国家具有强大的政治、经济力,只有国家才有能力改变因市场失灵而带来的社会不平等问题;同时,经济管理是国家的重要职能,因而介入市场、管理经济是国家的应有职责。

国家管理经济,国家对市场的干预、协调、调节和管理主要是通过政府进行的。“纠正社会和经济的弊病是政府的职责”。传统的政府干预经济理论中存在着一种观点认为,市场不能做或做不好的,政府就应去介入,并且政府的介入也一定能解决问题。这种理论是建立在一系列假设基础之上的,其假设主要包括:政府代表大多数人的利益;政府所作的决策更周全、更明智;政府的运作效率是高效率低成本的,等等[8](P136-139)。但是在实际生活中,由于官僚主义、信息不对称的存在,加之政府本身的行政偏好,政府在克服市场失灵的活动中也会出现失灵,而且政府失灵比市场失灵更具有毁灭性。政府失灵不仅表现在政府部门普遍效率低下,从而阻碍政府在克服市场失灵活动中应有功能的发挥;还表现在政府干预对社会公共利益的悖离。由于部门利益、地方利益的普遍存在,政府及其官员在市场经济条件下作为“经济人”一旦具备条件,会最大限度地为自己谋取私利。要克服政府失灵,就必须在赋予政府干预市场权力的同时,对政府的行为加以约束。包括来自执政党的约束、来自社会舆论的约束、来自法律的约束、来自政府内部的约束等等,其中来自法律(经济法是最为恰当的法律形式)的约束是最为重要的。对政府进行约束最根本的原则就是社会公共利益原则,因为政府失灵实质上也是对社会公共利益的悖离,只有依照社会公共利益原则对政府介入市场的行为进行干预,才能保障政府行为的合理性。

以克服市场失灵和政府失灵为己任的经济法,如何去实现克服市场失灵和政府失灵的目标?作为一种正确的思路,我们必须要确立经济法的社会公共利益本位。首先,这是经济法顺利实现克服市场失灵目标的必要条件。从上面的论述我们不难发现,市场失灵实际上就是对社会公共利益的悖离,市场失灵的克服就是对社会公共利益的重新彰示,因而在克服市场失灵的过程中必须要以社会公共利益为原则。而作为克服市场失灵之法的经济法,当然要确立社会公共利益的本位。其次,这有利于经济法实现有效克服政府失灵的目标。政府作为国家干预经济的执行者,本身也存在着失灵现象,这种政府失灵同样是对社会公共利益的悖离。因而,克服政府失灵就需要以社会公共利益原则去规范政府的行为,将社会公共利益原则作为评判政府行为是否适当的标准。

另外,将社会公共利益本位确立为经济法的法律本位,突出经济法的社会公共利益优先性,不仅可以形成经济法区别于民法和其他部门法的特质,而且可以使社会公共利益和个体利益在整个法律体系中处于同等地位,进而实现两种利益在我国整体法律体系中的和谐与共容[9](P213)。

三、经济法社会公共利益本位的实现

将社会公共利益确立为经济法的法律本位,就是要保证经济法的立法、执法和司法要以社会公共利益为出发点和归宿,从而有效克服市场和政府的“双重失灵”,进而推动经济发展和社会进步。将社会公共利益原则贯彻到具体的经济立法、经济执法和经济司法的过程,就可以称之为经济法社会公共利益本位的实现。

(一)社会公共利益本位实现的先决条件

1.社会公共利益内容的确定

社会公共利益是人类群体生活所追求的一个主要目标,如何给其下一个规范性的定义,是我们在研究社会公共利益的过程中所面临的问题;而对于将社会公共利益确立为法律本位的经济法而言,尤为迫切。马克思认为,“利益是社会化的需要,是人们通过一定的社会关系表现出来的需要”[10](P376)。由此,我们可以这样认为,经济法研究下的社会公共利益是指社会公众通过国家介入市场的经济关系所表现出来的需要。联系我国经济发展的实际国情,笔者认为经济法研究视野下的社会公共利益至少应该包括以下几方面的内容:①经济秩序。经济秩序是社会公共经济利益的基本内容,是实现社会公共利益的最基本的要求,因而是经济法社会公共利益本位的最重要内容;②宏观调控。作为国家从经济运行全局出发、运用各种手段对国民经济总体的供求关系进行的一种调节和控制,宏观调控不仅是对社会公共利益的体现,而且是社会公共利益的有效保障;③可持续发展。可持续发展是一种使经济、社会、科技、人口、资源、环境相互协调、持续不断的发展思路,是社会公共利益更高层次上的内容;④社会分配和社会保障。社会分配是指国民收入在全社会的分配,社会保障是以国民收入的分配方式对特定社会成员提供物质帮助,社会分配与社会保障构成了社会公共利益维护的最后制度保障。

2.社会公共利益主体的确定

“利益主体是利益的首要基本要素,作为需要主体与需要对象之间的对立统一关系,任何利益都是一定的需要主体与需要对象之间的对立统一关系”,“利益是相对于一定的利益主体而言的,不属于任何主体或者没有主体的利益是不存在的”。并且“利益主体作为社会化了的需要主体,是多种多样的,在现实社会中,可以是个人,也可以是某种群体或者组织(包括家庭、集体、民族、国家等)。”[11](P48-51)那么,社会公共利益的主体何在?在我们确立了经济法的社会公共利益本位之后,这是必须要回答的问题。正如上面我们对社会公共利益所作的定义那样,社会公共利益的主体是社会公众,并且只能是社会公众,而在我国则是指广大人民群众。

需要说明的是,社会公共利益的主体与其代表主体是两个不同概念。社会公共利益的主体是社会公众,但在现实生活中,社会公共利益的代表主体却有很多。首先,国家是社会公共利益的代表主体之一。作为人民民主专政的社会主义国家的我国,国家当然是社会公众的代表主体,维护社会公共利益是国家的职责所在。其次,社会团体也是社会公共利益的代表主体之一,在现实生活中,形形色色的社会团体在特定领域、特定地区发挥着维护社会公共利益的积极作用,如消费者协会等。再次,其他特定机构也是社会公共利益的代表主体,如美国的联邦储备委员会,英美自律监管体制下的证券监管机构,这些机构介于政府机构和社会团体之间,在经济生活中发挥着重大作用。社会公共利益的代表主体的特点不仅在于其是多种多样的,而且在于社会公共利益的最终实现是通过其不同代表主体之间以及与其他主体博奕实现的。因为,在现实中,每个代表主体都很难保证独立实现社会公共利益。就国家而言,国家不仅是社会公共利益的代表,而且是国家利益的主体,国家利益和社会公共利益作为两个不同范畴,有时会发生冲突,有可能导致对社会公共利益的侵害。就社会团体而言,在特定领域、特定区域是社会公共利益的代表,但其自身也有其狭隘的团体利益,当二者发生冲突时,就很难保证社会公共利益的实现。由此看来,只有通过社会公共利益的所有代表主体,并通过它们之间的博奕,才能真正保障社会公共利益的实现。

(二)经济法律体系的构建

经济法社会公共利益本位的实现,就是要将社会公共利益原则贯彻到经济立法、经济执法和经济司法的具体活动中去,而其中最为主要的是以社会公共利益为指导去构建经济法律体系。将社会公共利益作为构建经济法律体系的基本依据,将有助于解决经济法律体系存在的问题。

基于经济法社会公共利益本位的内涵,我们认为,经济法律体系应包括以下内容:1、经济秩序法。经济秩序是社会公共经济利益的基本内容,而经济秩序法则包括市场主体秩序法和市场秩序法两大部分。2、宏观调控法。包括关于调控领域的宏观调控法和关于调控手段的宏观调控法两大部分。3、可持续发展法。主要包括自然资源法和环境保护法两大部分。4、社会分配和社会保障法。其中社会分配法包括预算法,而社会保障法按照社会保障的主要内容可以分为养老保险、失业保险、工伤保险、医疗及疾病保险等几大法律制度。

经济法社会公共利益本位的实现是一个庞大的工程,经济法律体系的构建仅仅是其中一小部分。除此之外,还包括如何以社会公共利益原则来指导经济立法,以保障经济立法的合理性;如何以社会公共利益原则来指导经济执法和经济司法,以保证经济法的合理适用。这些都还有赖于我们进一步研究。